Dr. Thomas Kehr – Datei Gewalttäter Sport. Eine Untersuchung der Rechtsgrundlagen des BKAGs unter besonderer Berücksichtigung datenschutzrechtlicher und verfassungsrechtlicher Aspekte

Kehr, Thomas Dr.[1]; Datei Gewalttäter Sport. Eine Untersuchung der Rechtsgrundlagen des BKAGs unter besonderer Berücksichtigung datenschutzrechtlicher und verfassungsrechtlicher Aspekte[2]; ISBN: 978-3-8487-1864-1, 397 Seiten, Nomos Verlag, Reihe: Frankfurter Studien zum Datenschutz[3], Band 42, Baden-Baden, 2015, 98 €

Die Dissertation von Dr. Thomas Kehr wurde im Sommersemester 2014 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg angenommen und berücksichtigt Rechtsprechung und Literatur bis November 2014. Deswegen sind einleitend ein paar wenige zusammenfassende Informationen zu dieser Datei der Buchbesprechung vorgeschaltet.

Die Datei „Gewalttäter Sport“[4] (DGS) ist eine Verbunddatei auf der Grundlage der §§ 8 Abs. 1, 2 und 5 und 7 Abs. 11 BKA-Gesetz (BKAG) i. V. m. § 9 Abs. 1 Nr. 3 b der Verordnung über die Art der Daten, die nach den §§ 8 und 9 des BKAG gespeichert werden dürfen (BKADV) und einer datenschutzrechtlich notwendigen, ergänzenden Errichtunsanordnung[5]. Diese wurde unmittelbar vor der Bun­desligaspielzeit 1994/1995 nach einem Beschluss der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren errichtet, um gewalttätigen Ausein­andersetzungen bei Sportveranstaltungen, insbesondere bei Fußball­spielen, entgegenzutreten.

„Das Ziel der Datei Gewalttäter Sport ist es somit, Anhaltspunkte für ein effektives Treffen von Eingriffsmaßnahmen zu gewinnen und dadurch den Sicherheitsbehörden Erkenntnisse für organisatorische und taktische Maßnahmen zu beschaffen (Kehr, 2015, S. 367).“

Sie wird als Verbunddatei[6] beim BKA geführt und von der Zentralen Informationsstelle Sporteinsätze (ZIS)[7] gespeist, welche an das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste der Polizei Nordrhein-Westfalen angegliedert ist. Dort laufen alle Spieltagsberichte, Gefahrenprognosen und Personen­einstellungen der Landesinformationsstellen Sport der Bundesländer zusammen. Die ZIS erstellt jährlich einen „Jahresbericht Fußball“, zuletzt den für die Spielzeit 2015/2016[8]. Mit Stand vom 27.12.2016 waren in der DGS insgesamt 10.907 Personen gespeichert[9]. Kritiker bemängeln diese seit dem Jahr 1999 (2.242 Personen) exponentiell gestiegene Anzahl.

2008 beurteilten verschiedene Gerichte die DGS als rechtswidrig, v. a. weil die gemäß § 7 Absatz 11 des BKAG (n. F.) erforderliche Rechtsverord­nung fehlte. Am 9. Juni 2010 verwarf jedoch in der Revision das Bundesverwaltungsgericht (Az. 6 C 5.09) diese Urteile, da das Bundes­ministerium des Innern Tage vorher, nämlich am 4. Juni 2010, die entsprechende Rechtsverordnung (BKADV, vgl. Hinweise unten) nachgereicht hatte[10]. Behördenübergreifend beschäftigte sich in den Jahren 2015/2016 eine Bund-Länder­-Arbeitsgruppe (BLAG) mit der Überprüfung und Anpassung der Datei „Gewalttäter Sport“[11].

Zurück zum Buch. Der Autor teilt einleitend in die Thematik verschhiedentlich in der Vergangenheit zu lesende legislative Bedenken hinsichtlich einer möglichen Verletzung der föderalistischen Struktur (gesetzgeberische Zuständigkeit des Bundes) des Grundgesetzes wegen der bei der Bundesbehörde BKA geführten Datei, die sich jedoch im Wesentlichen aus Datensätzen speist, die in den Ländern erhoben werden, nicht[12].

Trotzdem bilanziert er aber die DGS datenschutzrechtlich kritisch, insbesondere das speicherungsrelevante Tatbestandsmerkmal „sonstige Person“ (vgl. § 8 Abs. 5 BKAG i. V. m. Ziff. 3.4 der Errichtungsanordnung), da somit „eine Speicherung in der DGS unterhalb der Schwelle des Anfangsverdachts einzig und allein aufgrund einer (unsicheren und subjektiven) Prognose möglich ist“. Dies verstoße sowohl gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und sei auch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit abzulehnen. Eine Speicherung von Präventivmaßnahmen hält er im Übrigen grds. für nicht zulässig (S. 370). Nicht nur dadurch werde nämlich wiederum der Bestimmtheitsgrundsatz (vielleicht nicht unbedingt hinsichtlich des Zwecks der Speicherung, jedenfalls aber hinsichtlich des Anlasses der Speicherung und bezüglich ihrer Begrenzungen) missachtet. Da bei Speicherungen nach § 8 Abs. 5 BKAG lediglich eine Prognose bezüglich einer Straftat von erheblicher Bedeutung vorliege, sei der vorliegende Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gem. Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG nicht angemessen[13]. „Die Auflistung in der Errichtungsanordnung könne eine gesetzliche Normierung nicht ersetzen“.

Kehr empfiehlt im Übrigen daher auch die Veröffentlichung der Errichtungsanordnung zur DGS, damit jedem Bürger klar werde, welcher Anlass zu einer Speicherung führen könne.

Für bedenklich hält er ferner, dass personenbezogene Daten „trotz Einstellungsverfügung nach  § 170 Abs. 2 StPO nicht automatisch nach § 32 Abs. II BKAG  zu löschen sind, weil ihre Speicherung weder unzulässig noch ihre Kenntnis für die Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich sei“, denn aus der zumeist kurz gehaltenen Einstellungsverfügung ergibt sich i. d. R. nicht positiv, dass der Betroffene die Tat nicht oder nicht rechtswidrig begangen habe. Hier sei eine restriktive verfassungskonforme Auslegung von § 8 Abs. 3 des BKAG erforderlich und die Begründung für eine trotz Einstellung nach § 170 Abs. 2 StPO als notwendig erachtete Speicherung sei dem Betroffenen überdies aktiv bekannt zu machen, um dessen Rechtsschutzbedürfnis zu berück­sichtigen. Es fehle außerdem ganz generell an einer „Benachrichtigungs­pflicht“ nach Speicherung in der DGS, wodurch ein Verstoß gegen den datenschutzrechtlichen Transparenzgrundsatz vorliege. Erforderlich sei daher eine Übernahme der aktiven Benachrichtigungspflicht des § 4 Abs. 3 BDSG  auch in § 12 Abs. 5 S. 1 des BKAG, denn § 37 BKAG schließt derzeit die Anwendung des § 4 Abs. 3 BDSG explizit aus.

Außerdem bemängelt der Autor ganz generell die großzügige Auslegung bei der Speicherungspraxis im Sinne des für die Aufgaben des BKA grundsätzlich konstitutiven § 2 Abs. 1 BKAG und des dort grundlegenden Tatbe­standsmerkmals „Straftaten …… (von) erheblicher Bedeutung“. Hierfür finden sich in der StPO oder in den Länderpolizeigesetzen eine Reihe legaldefinitorischer Bezüge, welche eine einschränkende Auslegung der weitreichenden Speicherungsmöglichkeiten in der DGS zwingend erfordern würden.

Kehr kritisiert außerdem den immensen Umfang der personenbezogenen Daten in der DGS, der auch „besonders schützenswerte sensible Daten gemäß § 3 Abs. 9 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) umfasse“. Hierdurch werde wiederum „gegen den datenschutzrechtlichen Erforderlichkeitsgrundsatz bzw. den Grundsatz der Datensparsamkeit verstoßen“. Die definierten pesonenbezogenen Daten gem § 1 Abs. 1 BKADV i. V. m. § 8 Abs. 1 Nr. 1 BKAG „überschreiten den Umfang, der für eine Identifizierung des Betroffenen sowie eine Differenzierung von anderen Personen (zwingend) erforderlich seien“. Dies betreffe z. T. auch die im § 1 Abs. 2 BKADV genannten Merkmale zur Identifizierung und auch die Erweiterung des Umfangs der speicherungswürdigen  personenbezogenen Daten über § 2 BKADV i. V. m. § 8 Abs. 2 BKAG, deren erweiterter Umfang wiederum gegen den Grundsatz der Erforderlichkeit verstoße. Insgesamt sei daher „als Minimum zu fordern, dass der Datenumfang, der durch die BKADV (aus dem Jahr 2010) vorgegeben wurde, zumindest auf ein erforderliches Maß begrenzt werde“ (S. 373). Kehr schlägt hierfür als Analogie etwa die Orientierung an der Auflistung aus § 5 Abs. 2 des Personalausweisgesetzes vor. Ein nahezu vollständiges Persönlichkeitsprofil sei zur „effektiven polizeilichen Aufgabenerfüllung weder erforderlich noch notwendig. Im Gesamtkontext des Spannungsverhältnisses von Sicherheit und Freiheit kann die Sicherheit von Staat und Bürgern auch mit weniger Daten gewährleistet werden, was zugleich der Freiheit der Betroffenen mehr Gewicht zumessen würde“ (S. 373).

Kehr bezeichnet die Gewalttäterdatei Sport als eine „aus taktischen Gründen für die Sicherheitsbehörden unverzichtbare Möglichkeit der Informationsvorsorge, um Gewalttaten bei Sportgroßveranstaltungen zu bekämpfen“. Er stellt nach umfassender rechtlicher Prüfung die Datei daher nicht grundsätzlich in Frage. Aber, „nicht alles was taktisch wünschenswert und technisch realisierbar sei, ist rechtlich aus zulässig!“ Selbstbeschränkung hält im Übrigen auch die Datengrundlage für überschaubar und verbessert die Anwendungsergebnisse im Hinblick auf die wirklichen Gewlattäter u. U., so der Autor. Dieser Weg könne auch ein erfolgversprechender Beginn sein, das im Moment eher vergiftete Klima zwischen Sicherheitsbehörden und Teilen der Fußballanhängerschaft zu verbessern und bereits ergriffene Maßnahmen wie Task Force Sicherheit des BMI[14], der auch fünf Vertreter der Fanszene angehören, unterstützen.

Dr. Kehr stellt einige sehr nachdenkenswerte und gut begründete Positionen in den rechts- und sicherheitspolitischen Raum. Eine erneute Befassung der beteiligten Behörden im Rahmen einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe erscheint daher mehr als wünschenswert um nicht Gefahr zu laufen, die auch von Kehr unbestritten als notwendig erachtete Gewalttäter Datei Sport und ihren unbestritten präventiven Charakter ernsthaft zu beschädigen.

[1] Seit April 2016 Rechtsanwalt in der Dornbach GmbH Rechtsanwaltsgesellschaft in Koblenz, siehe https://www.dornbach.de/de/dr-thomas-kehr.html (04.02.2017).

[2] Vgl. Inhaltsverzeichnis auf der Verlags-Website des NomosVerlags: http://www.nomos-shop.de/_assets/downloads/9783848718641_lese01.pdf, zuletzt abgerufen am 04.02.2017.

[3] Hrsg. von Prof. em. Dr. Spiros Simitis, Lehrstuhl für Arbeitsrecht und Bürgerliches Recht, Europäisches Recht, Rechtsinformatik, insbesondere Datenschutz, vgl. https://www.jura.uni-frankfurt.de/41076038/Simitis, von 1975 – 1991 Hessischer Datenschutzbeauftragter und Leiter der Forschungsstelle für Datenschutz an der Goethe-Universität Frankfurt und Prof. Dr. Spiecker genannt Döhmann, LL.M., Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Informationsrecht, Umweltrecht und Verwaltungswissenschaft, vgl. http://www.jura.uni-frankfurt.de/46999881/Spiecker?legacy_request=1, ebenfalls an der Goethe-Universität Frankfurt, bei der Dr. Kehr von 2010 – 2012 wissenschaftlicher Mitarbeiter war.

[4] Vgl. https://www.polizei.nrw.de/artikel__68.html, zuletzt abgefragt am 04.02.2017.

[5] https://fragdenstaat.de/files/foi/37685/bka_ea_gewalttaeter_sport.pdf, datenschutzrechtlich erforderliche Errichtungsanordnung des Bundeskriminalamtes nach § 34 des BKA-Gesetzes in der Fassung vom 13.06.2013, zuletzt abgefragt am 04.02.2017.

[6]  Prinzip der Verbunddateien, die durch das Bundeskriminalamt geführt werden: Werden Zentralstellendateien als sogenannte Verbunddateien im polizeilichen Informationssystem gemäß den §§ 11 Abs. 1 – 3 und 12 BKAG geführt, geben die Verbundteilnehmer (hier alle Bundesländer und die Bundesbehörden) unmittelbar Daten ein (Datenanlieferung geregelt im § 13 Abs. 1 (für die Bundesländer), Abs. 3 i. V. m. § 32 BPolG (für die Bundespolizei) und Abs. 4 für das BKA selbst und können dann Daten im automatisierten Verfahren aus den Dateien abrufen. Gespeichert werden dürfen Personen nach § 8 BKAG (insbesondere Beschuldigte, Verdächtige, rechtskräftig Verurteilte aber, und hier setzt vor allem die Kritik an, auch „sonstige Personen“, gegen die z. B. gefahrenabwehrende Maßnahmen zur Verhinderung anlassbezogener Straftaten von erheblicher Bedeutung geroffen wurden, vgl. § 8 Abs. 5 BKAG). Jeder Zugriff wird gemäß § 11 Absatz 6 BKAG protokolliert. Die datenschutzrechtliche Verantwortung trägt die Stelle, die die jeweiligen Daten unmittelbar eingegeben oder abgerufen hat. Welche Dateien in das polizeiliche Informationssystem einzubeziehen sind, bestimmt gemäß § 11 Absatz 1 BKAG das Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit den Innenministerien und Senatsinnenverwaltungen der Länder (insbesondere über sogenannte Errichtungsanordnungen).

[7] Vgl. https://www.polizei.nrw.de/artikel__68.html, zuletzt abgefragt am 04.02.2017.

[8] Vgl. https://www.polizei.nrw.de/media/Dokumente/Behoerden/LZPD/ZZZZ-170103-1(ZIS-Jahresbericht_bis_2015-2016,_Stand_11.01.2017,_15.00_Uhr).pdf, hierbei relevanter Be­richts­zeitraum 01.07.2015 – 30.06.2016, zuletzt abgefragt am 04.02.2017.

[9] Vgl. Drs. 18/10908, Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage (Drs. 18/10724) mehrerer MdB aus der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 19.01.2017, beide zuletzt abgerufen am 04.02.2017; Sachstand in Bayern, vgl. Landtags-Drucksache  17/10147 vom 08.04.2016, zuletzt abgefragt am 04.02.2017.

[10] http://www.bverwg.de/entscheidungen/entscheidung.php?lang=de&ent=090610U6C5.09.0, zuletzt abgefragt am 04.02.2017.

[11] Vgl. hierzu Ausschnitte der Empfehlungen der BLAG im Entwurf, Stand 02/2016, https://cdn.netzpolitik.org/wp-upload/2017/01/blag-gewaelttaeter-sport-empfehlungen.pdf

[12]  Die Datei ist Bestandteil des Polizeilichen Informationsverbundes INPOL und somit nach Auffassung von Kehr von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Variante 1a GG gedeckt, wobei auch der Sachzusammenhang („Annexkompetenz“) ins Feld geführt werden kann.

[13]  Kehr geht sogar soweit, § 8 Abs. 5 BKAG mangels der Möglichkeit einer verfassungs­konformen Auslegung als verfassungswidrig zu qualifizieren und dessen ersatzlose Streichung zu fordern.

[14] Vgl. http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2011/mitMarginalspalte/11/rt.html

Rezensiert von: Holger Plank

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