Konrad Schober – Europäische Polizeizusammenarbeit zwischen TREVI und Prüm. Mehr Sicherheit auf Kosten von Freiheit und Recht

Schober, Konrad Dr. [1]; Europäische Polizeizusammenarbeit zwischen TREVI[2] und Prüm. Mehr Sicherheit auf Kosten von Freiheit und Recht? [3]; ISBN: 978-3-8114-4258-0, 1090 Seiten, Verlag C. F. Müller Wissenschaft, Heidelberg, 2017, 129,90 €

Vorab, das in zwei Bücher[4] und insgesamt vier Kapitel[5] gegliederte, mit fast 1100 Seiten beeindruckend umfangreiche Werk (Inhaltsverzeichnis) setzt thematisch einen derzeit vergleichbar unerreichten Standard. Das eindrucks­volle Kompendium ist die lange ausstehende und vorbildlich systematische umfas­sende Analyse der langen Entwicklungslinien einer grenzüberschreitenden Polizei­kooperation in Europa. Schon deshalb ist es als Nachschlagewerk, nicht nur (in Ausbildung und Praxis) bei Polizei- und Justiz, sondern sicher auch in den thematisch relevanten Bereichen der Rechts- und Politikwissenschaften, bestimmt für geraume Zeit sehr wertvoll und eröffnet auch wünschenswerte weitere Entwicklungs- und Forschungs­perspektiven. Schobers Ausgangsfrage im Untertitel der Arbeit „Mehr Sicherheit auf Kosten von Freiheit und Recht? kann er daher nach tiefgründiger Darstellung der Fakten sehr überzeugend und mehr als sachgerecht beantworten. Doch dazu später. Auch wenn das Buch an anderer Stelle bereits zwei Mal[6] kurz besprochen wurde, ist eine weitere Besprechung an dieser Stelle schon deshalb durchaus statthaft.

Der Autor fokussiert, so stellt er es selbst dar, aus der Perspektive des „exekutiven Praktikers“ (vgl. Fn. 1) im Rahmen der Studie insbesondere auch auf die „externe“ juristische und rechtspolitische Befassung mit der grenzüberschreitenden Polizeizusammenar­beit in Europa und weist dabei auf „erstaunliche Asymmetrien und auch Defizite“ hin. So wundert er sich bspw. über die einseitige Aufmerksamkeitsverteilung gerade der Rechts- und Politikwissen­schaften auf diesem Gebiet. Diese hätten ihren Fokus jahrelang und trotz schleppender Ratifizierung der diesbezüglichen Rechtsgrundlagen einseitig auf EUROPOL, die (deswegen im Kern aber gar nicht justiziabel ver­fügbare) „Strafverfolgungsbehörde“ der EU richteten, während die über viele Jahre hinweg auf den unterschiedlichsten einzel- und zwischenstaatlichen Ebe­nen des Rechts geschlossenen zwischenstaatlichen und supranationalen Abkom­men und Verträge für eine verbesserte Polizeizusammenarbeit bei Gefahrenab­wehr und Strafverfolgung, bspw. das Schengener Durchführungsüberein­kom­men (SDÜ) oder auch diverse bi- bzw. multilaterale Polizei- und Justizko­operationsverträge, die Deutschland um die Jahrtausendwende initiiert und mit Österreich, Frankreich und Spanien geschlossen hatte,  kaum Beachtung fanden. Er findet es darüber hinaus nachgerade erstaunlich, dass der europäische Gesetzge­ber viele Jahre seine Handlungsspielräume mittels eigener Sekundärrechtsakte nicht nutzte, obgleich die primärrechtlichen Regelungen zur Polizeikooperation mit jeder neuen Fassung der Europäischen Verträge an Bedeutung gewannen. Fast zwei Jahrzehnte lang war deshalb eine Gruppe von Mitgliedsstaaten darauf angewiesen, auf völkerrechtlicher Ebene in Vorleistung zu gehen, bevor etwa das SDÜ oder die Inhalte des Prümer Vertrages[7] unter das Dach der EU überführt wurden. Deutliche Worte und interessante Einsichten schon zu Beginn der Studie! Respekt!

Hauptgegenstand der Untersuchung ist die zum (am 27.05.2005 geschlossenen) „Prümer Vertrag“ (PrümV) publizierte (z. T. jedoch unsachgemäße) Kritik. Im Kern geht es dabei vorwiegend um die grund-, staats- und europarechtliche Aspekte

• Verstoß gegen das Demokratieprinzip (durch mangelhafte parlamenta­rische Beteiligung bei der Erstellung und Kontrolle der Durchführung),
• Verletzung der Staatssouveränität (jedenfalls vertraten einige Staaten der EU, bspw. hinsichtlich der zunächst im PrümV statuierten „Maßnahmen bei gegenwärtiger Gefahr“, diese Haltung und beteiligten sich nicht an den Verhandlungen, sodass der Plan der deutschen EU-Präsidentschaft misslang, 2007 den PrümV möglichst vollständig in den Rechtsrahmen der EU zu überführen),
• Verletzung des europäischen Integrationsgedankens (der Vertrag könnte als „ein unzulässiges Ausweichen ins Völkerrecht“ gedeutet werden, da Kooperationsvorschriften bereits im Primärrecht der EU vorhanden waren),
• Verletzung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung oder auch
• ein Verstoß gegen das Übermaßverbot.

Das erste Buch (alleine schon mehr als 600 Seiten stark) klärt in weitgehend beschreibend chronologischer (weniger in rechtlich gutachtlicher bzw. juristisch tiefenanalytischer aber dennoch in herausragender) Weise die „ausgesprochen unübersichtliche, europäisch integrative wie auch – überschneidende bzw. parallele – klassische völkerrechtliche Aspekte beinhaltende Materie und die Entwicklungsgeschichte der Europäischen Polizeikoope­ration“ hinreichend auf. Diese Darlegung wird – dem Zeitstrahl folgend – jeweils angereichert (nicht nur) um persönliche Eindrücke, sondern auch um zahlreiche, durchaus schwierige vertraglich-völkerrechtliche Regelungs­inhalte und Zweckbestim­mungen auf der Basis konkreter polizeilicher (Ko­opera­tions-)Maßnahmen (zunächst des SDÜ dann des PrümV), vom allgemei­nen Informationsaustausch, über den Austausch von Verbindungsbeamten, der Fahndung inklusive des Dateiverbundes „Schengener Informationssystem“, die grenzüberschreitende Observationen bis hin zur grenzüberschreitenden Nacheile oder der „kontrollierten Lieferung“[8]. Flankiert wird diese Darstellung jeweils um auf diesem Themengebiet bedeutsame nationale legislative Entwicklungen, wie z. B. das Legen der rechtlichen Grundlagen der DNA-Analyse (mit dem StVÄG 1997) und der korrespondierenden Novelle des BKA-Gesetzes (im gleichen Jahr) sowie dem Start der DNA-Analysedatei (DAD) im April 1998.

Das folgende zweite Buch stellt den „deutsch-österreichischen Polizei- und Justizkooperationsvertrag“ (DÖPJV) und den PrümV, jeweils in notwendig, dennoch beispielhafter kasuistischer Tiefe und praktischer Relevanz (insbesondere auch im Hinblick auf die Frage, ob der DÖPJV als „Befugnis- oder Kooperationsrecht“ wirkt und welche Rechtsstellung in diesem Zusammen­hang mit den jeweiligen Hoheitsträgern auf „fremdem Staatsgebiet“ verbunden ist, S. 752 ff.) vor. Der Autor spricht hierbei einleitend davon, dass insbesondere „der DÖPJV im Europäischen Kontext hinsichtlich seiner Struktur und Regelungstiefe (nicht nur) Neuland (betrat), sondern dass ihm deshalb auch für die weitere Entwicklung der grenzüberschreitenden Zusam­men­arbeit bei der Verbrechensbekämpfung in der Europäischen Rechts­wirklichkeit eine Schlüssel­rolle zufiel.“ Als bemer­kenswerte Fortentwicklung im Vergleich mit dem SDÜ stellt Schober dabei die unterschiedlichen zentralen Zweckbe­stimmungen heraus. Während bspw. Art. 39 Abs. 1 SDÜ eine „Pflicht zur Hilfeleistung auf Ersuchen“ statuiert und hierbei alleine „von der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten“ ausgeht, ersetzt Art. 1 DÖPJV dies mit „dem Streben nach einer Verstärkung der Zusammenarbeit“ im Allgemeinen und mit der weit umfäng­licheren Zweckbestimmung der „Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere um die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten“, was schon auf der Ebene der Zweckbestimmung erhebliche recht­liche und praktische Auswirkungen zeitigt.

Der PrümV und der DÖPJV beziehen sich in ihrer repressiven Ausrichtung im Kern auf dieselben Ziele, die „grenzüberschreitende Kriminalitätsbekämpfung“, hinsichtlich der präventiven Ausrichtung hat der PrümV allerdings keine Entsprechung zum DÖPJV. Der PrümV ist ganz allgemein signifikant anders strukturiert als der DÖPJV. Schober untersucht aber auch dessen Rege­lungsinhalte mit Akribie nach Ziel- und Zweckerreichung, nämlich die in materieller Hinsicht ausgedrückte Absicht, „die grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit in Europa auf eine zeitgemäße Entwicklungsstufe zu hieven.“

Die abschließenden Feststellungen des Autors, die er wiederum, schon aufgrund deren Fülle (vgl. Fn. 5) in die Themengebiete

• Polizeikooperation in Europa: Produkt eines komplexen Mehrebenensystems (hierin geht es vorwiegend um organisatorische und logistische Fragen und um die Darstellung möglicher „Verantwortlichkeiten“ der Entstehung der heutigen verrechtlichten Kooperationsformen im nationalen wie auch im internationalen Verbund),
• Aspekte der Europäischen Intgrationspolitik,
• demokratiepolitische Aspekte,
• grundrechtliche Wirkungen sowie
• effektiver Grundrechtsschutz und Kontrolle und abschließend
• Souveränitätsaspekte

gliedert, sind allesamt durch die akribische und valide Vorarbeit hinreichend abgesichert und daher m. E. unstrittig.

Doch zunächst, „tempora mutantur“! Anders als zu (rechts- und staatstheoretisch schwierigeren) Zeiten der Entstehung von SDÜ, DÖPJV, DNLPJV oder PrümV bietet nun die Europäische Vertragslage mit Art. 73 AEUV den EU-Mitgliedsländern für vielfältige Kooperationsformen auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung deutliche, ja weitreichende Handlungs­spielräume.

Die Entwicklung der Europäischen Polizeikooperation zeigt außerdem das Muster, ausschließlich auf bewährte und verfassungsrechtlich abgesicherte (nationale) polizeiliche Maßnahmen zurückzugreifen und diese dann ggf. punktuell fortzuentwickeln. Deutschland konnte hierbei mit gefestigten konzeptionellen, rechtlichen und technischen Erfahrungen, gewonnen aus unserer in dieser Hinsicht positiven föderalen Struktur, durchaus aber eine gewisse Vorreiterrolle einnehmen.

Im Hinblick auf die Eingangsfrage im Untertitel der Arbeit kann man sich nach den Feststellungen Schobers ohne Bedenken der Beurteilung des Rezensenten Albrecht anschließen:

„Der gegenwärtigen rechtlichen Konstruktion der europäischen Polizeizu­sammenarbeit kann man eine weitreichende Konformität mit den rechtlichen (insbesondere auch verfassungsrechtlichen) Vorgaben und Erwartungen attestieren. Die im Untertitel der Monographie aufgeworfene Ausgangsfrage, ob der mit den Vereinbarungen über die europäische Polizeizusammenarbeit angestrebte Sicherheitsgewinn nur auf Kosten von (grundrechtlich geschützter) Freiheit und Rechtsstaatlichkeit erreicht werden konnte, wird mithin (eindeutig) verneint. Diesbezüglich ist allerdings anzumerken, dass der große Wert der Arbeit sicherlich nicht in der Auseinandersetzung mit einer (bzw. wenigen) spezifischen komplexen juristischen Problemstellung(en) zu sehen ist, sondern vielmehr in dem Umstand, dass mit „Europäische Polizeizusammenarbeit zwischen TREVI und Prüm“ ein umfassendes Handbuch über die europäische Polizeizu­sammenarbeit geschaffen wurde, das diese in ihren zahlreichen Facetten nachzeichnet und begreifbar macht.“

Oder, um es mit Schobers eigenen Worten nochmals eindeutig zu manifestieren (Feststellung 62 – Gesamtfazit):

(…) das im Laufe der Zeit generierte Mehr an Sicherheit wurde nicht auf Kosten von Freiheit und Recht erkauft, sondern stets in einem ausgewogenen Verhältnis mit diesen zentralen Elementen eines demokratisch verfassten Rechtsstaates geschaffen.“

Im Ausblick zeigt sich der Autor dennoch skeptisch, ob sich aufgrund der momentan latenten Europa-Skepsis und trotz der aktuell abstrakt bedrohlichen Sicherheitslage (und der vorhandenen Handlungsspielräume aus Art. 73 AEUV) Regierungen einzelner Mitgliedsstaaten in absehbarer Zeit wieder dazu veranlasst sehen könnten, weitere völkerrechtliche Verträge zur grenzüber­schreitenden Polizeizusammenarbeit zu kreieren oder die bestehenden Abkommen zu ergänzen

Kurzum, Schober ist ein mit Akribie angefertigtes und unglaublicher Tiefenschärfe versehenes thematisches „Opus Magnum“ gelungen. Wie man daneben noch mit Bewunderung feststellen darf, alles in nebenberuflicher (!) Arbeit, wobei der Autor meines Wissens nach seit vielen Jahren nicht gerade „unterbeschäftigt“ ist. Man kann sich vor dieser Leistung nur mit einem Chapeau! verneigen.

[1] Jurist, „gelernter (und langjährig aktiver) Polizeivollzugsbeamter“, derzeit Leitender Mi­nis­te­rialrat im Bayerischen Staatsministerium des Innern. Promotion zum Dr. jur. im Juli 2016, zunächst betreut von Frau Prof. Dr. Edda Weßlau, Lehrstuhl für Strafrecht und Straf­prozessrecht am Fachbereich 6 Juristischen Fakultät der Universität Bremen, nach deren tragischem Tod im Jahr 2014 übernahm Herr Prof. Dr. Dr. Felix Herzog, Lehrstuhl für Strafrecht einschließlich Grundlagen und Nebengebiete, Strafverfahrensrecht und Rechtsphilosophie an der Juristischen Fakultät der Universität Bremen die weitere Betreuung, alle Quellen zuletzt abgerufen am 18.09.2017.

[2] Akronym für „Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Internationale“. Bezeichnet die im Juni 1976 auf der Ebene der europäischen Innenminister gegründete Gruppe, die sich vor allem um grenzüberschreitende Kriminalitätsbekämpfungsaspekte auf dem Gebiet terroristischer und extremistischer Gewaltkriminalität. Vgl. hierzu auch die Monographie von Eva Oberloskamp, „Codename TREVI“, hrsg. 2017 bei Walter de Gruyter, Berlin.

[3] Vgl. Website des Verlags C. F. Müller, Heidelberg, zuletzt abgerufen am 18.09.2017. Der Autor „konzeptionierte“ (vgl. hierzu auch BStMI-Website, zuletzt abgerufen am 18.09.2017) über lange Jahre verantwortlich die rechtlichen und praktischen Herausfor­derungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit innerhalb der Polizeiabteilung des Bayerischen Staatsministerium des Innern und im Bundesinnen­ministerium im Schwerpunkt mit den Aufgaben: „Umsetzung und Fortentwicklung des Schengener Regelwerks“, „Koordination der Länderinteressen bei den Verhandlungen zum deutsch-österreichischen Polizei- und Justizkooperationsvertrag“, „Länderansprechpartner Bayern bei der Erarbeitung des Vertrags von Prüm für eine vertiefte grenzüberschreitende Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Terrorismus und der grenzüberschreitenden Kriminalität“ (vgl. hierzu auch das deutsche AusführungsG zur Überführung wesentlicher [nicht aller] Inhalt des Prümer Vertrages in den Rechtsrahmen der EU auf der Basis des Beschlusses 2008/615/JI des Rates vom 23.06.2008) und zuletzt die Vertretung der Interessen der Länder in polizeibezogenen Gremien der EU im Auftrag des Bundesrates.

[4] Das Erste Buch zieht in wiederum vier Abschnitten eine chronologische Bilanz der Euro­päischen Polizeizusammenarbeit von der Laufzeit der „Römischen Verträge“ (25.03.1957 – 31.10.1993), über den „ Vertrag von Maastricht“ (01.11.193 – 30.04.1999, erstmals mit der Definition einer „Dritten Säule“, der Zusammenarbeit der Justiz- und Innenminister), der Epoche des „ Vertrags von Amsterdam“ (01.05.1999 – 31.01.2003, welcher im Rahmen der Gemeinsamkeiten bei der Innen- und Justizpolitik erstmals einen gemeinsamen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ als Ziel definierte, vgl. Art. 2; diese Zielbestimmung findet sich als im derzeit geltenden „Vertrag von Lissabon“ explizit ausformuliert in Art. 3 Abs. 2) hin zum „Vertrag von Nizza“ bis zum Scheitern des „Vertrags über eine Verfassung für Europa (EVV) – dort S. 145 f.“ (01.02.2003 – 01.06.2005). Das Zweite Buch widmet sich der Darstellung „Moderner Polizeiko­operations­verträge in rechtlicher Analyse“ am Beispiel des „deutsch-österreichischen Polizei- und Justizkooperationsvertrags“ (vg. Fn. 3) und des „Vertrags von Prüm“ (vgl. Fn. 3).

[5] Neben den beiden in der Fn. 4 vorgestellten Büchern neben der Einleitung noch eine „Schlussbetrachtung“ mit wesentlichen Ergebnissen und Schlussfolgerungen in insgesamt 62 (!) Feststellungen.

[6] Zum einen am 04.08.2017 vom Mitherausgeber der Zeitschrift für Verwaltungsrecht (wo die Besprechung auch erschien), Dozenten an der Hochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Florian Albrecht, M. A., zum anderen am 10.07.2017 von RA Matthias Wiemers.

[7] Vgl. Fn. 3: Signatarstaaten im Jahr 2005 waren Belgien, Deutschland, Spanien, Frankreich, Luxemburg, die Niederlande und Österreich, nachträglich beigetreten sind inzwischen Finnland, Slowenien, Ungarn und Norwegen, weitere Beitrittsländer werden Italien, Portugal, Bulgarien, Rumänien, Schweden und Griechenland.

[8] Hier exemplarisch am Beispiel des Art. 13 des „Vertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande über die grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit und die Zusammenarbeit in strafrechtlichen Anglegenheiten“ (PolZArbVtr NL) dargestellt. Vgl. auch Art. 12 des Europäischen Rechtshilfeüberein­kommens (EUReHiÜbk).

Rezensiert von: Holger Plank