Matthias Bäcker; Erhard Denninger; Kurt Graulich – Handbuch des Polizeirechts. Gefahrenabwehr – Strafverfolgung – Rechtsschutz – Rezensiert von Karsten Lauber

Buchbesprechungen

Bäcker, Matthias; Denninger, Erhard; Graulich, Kurt (2018); Handbuch des Polizeirechts. Gefahrenabwehr – Strafverfolgung – Rechtsschutz; 1.758 Seiten, Verlag C.H. Beck, München, ISBN 978-3-406-70590-8, 169,00 €

 

1.    Thema

In einigen Bundesländern führen die Bestrebungen der Landesregierungen, ihre Polizeigesetze zu novellieren, zu erheblichen sicherheitspolitischen Debatten. In München protestierten 30.000 bis 40.000 Menschen gegen die Neufassung des (inzwischen verabschiedeten) Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes (vgl. ZEIT 2018). Im Fokus der Kritik stehen u. a. neue Gefahrenbegriffe, die Militarisierung der Polizei, die zunehmende Verwendung nachrichtendienstlicher Methoden sowie im Allgemeinen die Ausweitung von Befugnissen. Pünktlich zu den aktuell geführten Kontroversen erscheint die 6. Auflage des Handbuch des Polizeirechts, der Lisken/Denninger.

2.    Herausgeber und Autoren

Für den Lisken/Denninger sind inzwischen Matthias Bäcker, Erhard Denninger und Kurt Graulich als Herausgeber des von Hans Lisken mitbegründeten Werks tätig. Die Vielzahl an Autoren[1] ist aus dem u. a. verlinkten Inhaltsverzeichnis ersichtlich. Gegenüber der Vorauflage ergaben sowohl bei der Herausgeberschaft als auch bei den Autoren[2] Veränderungen.

3.    Aufbau

Das Inhaltsverzeichnis kann dem Katalog der Deutschen Nationalbibliothek entnommen werden.

4.    Inhalt

Aus dem Vorwort zur sechsten Auflage (S. VII) ergeben sich nur spärliche Information in Bezug auf die inhaltlichen Änderungen gegenüber der Vorauflage. Hier helfen zunächst die Verlagshinweise[3] weiter, die auf Änderungen des BKAG, des BNDG sowie des neuen Datenschutzrechts (DS-GVO, BDSG) hinweisen. Als aktuelle Schwerpunkte werden folgende Themen genannt:

  • Befugnisse zur Bekämpfung virtueller Kriminalität (Internetpiraterie, Cyberwar),
  • Folgen der europäischen Flüchtlingskrise (VISA-Informationssystem, Schengen-Informationssystem, Frontex-Einsätze),
  • Möglichkeiten grenzüberschreitenden Polizeihandelns bei der Terrorabwehr (Interpol, Europäischer Haftbefehl), Zusammenarbeit zwischen Polizei und Nachrichtendiensten auf nationaler und internationaler Ebene,
  • elektronische Informationsverarbeitung (Rasterfahndung, Verkehrsdatenerhebung, Funkzellenabfrage).
  • Neu aufgenommen wurde das IT-Sicherheitsrecht als Teil IX im Kapitel Gefahrenabwehr durch Ordnungsverwaltung (S. 1323). Autor ist Sebastian J. Golla vom Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Informationsrecht, insbesondere Datenschutzrecht, an der Johannes-Gutenberg-Universität, Mainz.

Für weitergehende Informationen zu den Änderungen gegenüber der Vorauflage hilft ein Vergleich der Inhaltsverzeichnisse weiter, denn erst an dieser Stelle wird der Umfang der im Vorwort genannten „umfangreichen textlichen Änderungen“ (S. VII) deutlich. Immerhin erweiterte sich der Umfang des Handbuchs gegenüber der 5. Auflage aus dem Jahr 2012 um 220 Seiten.

  • Neue inhaltliche Struktur und Inhalte im Kapitel B (Die Polizei im Verfassungsgefüge), die mit einer Ausweitung des Umfangs um ca. 20 Seiten einhergehen.
  • Ein neuer Teil V im Kapitel C (Organisation der Sicherheitsbehörden und Geheimdienste in Deutschland) mit der Bezeichnung Infrastrukturbehörden des Bundes, in dem das Bundesamt für die Sicherheit in der Informationstechnik und die Bundesnetzagentur beschrieben werden (S. 190 f). Im gleichen Kapitel ergibt sich eine begriffliche Änderung, denn der bisherige Teil V Nachrichtendienste wird nun als Geheimdienste (nun als Teil VI) bezeichnet. Die Unterschiede der Begriffe werden innerhalb des Kapitels erläutert (S. 192), wobei dort auch begründet wird, weshalb die Geheimdienste nicht zu den Sicherheitsbehörden zählen (S.192 f). Nicht deutlich wird, weshalb vor diesem Hintergrund das Kapitel H weiterhin als „Nachrichtendienste und Polizei“ (S. X, 1109, Hervorhebung d. Verf.) beschrieben wird[4].
  • Eine neue inhaltliche Struktur erhielt auch das Kapitel E (Das Polizeihandeln), zudem mit einem inhaltlichen Zuwachs von rund 22 Seiten.
  • Neubearbeitung des Kapitels G (Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht) mit rund 146 Seiten Zuwachs.
  • Neubearbeitung und Ausweitung des Aufenthaltsrechts (Teil I) im Kapitel J (Gefahrenabwehr durch Ordnungsverwaltung) um ca. 12 Seiten. Im gleichen Kapitel wurden das Baurecht, das Gewerberecht (!) und das Umweltrecht entnommen. Während das Öffentliche Vereinsrecht (Teil VII) neu bearbeitet wurde, ist der Teil IT-Sicherheitsrecht (Teil IX) neu aufgenommen.
  • Das Kapitel M (Ausgleichs- und Ersatzansprüche des Bürgers und Haftung für Polizeikosten) vereint die früheren Kapitel M und N. Die bisherigen zehn Unterkapitel wurden auf zwei reduziert.
  • Überarbeitungen im Kapitel N (Europäische Rechtsgrundlagen und Institutionen des Polizeihandelns) mit einer neuen inhaltlichen Struktur und einem Zuwachs von ca. 15 Seiten.

Ebenso lassen sich im umfangreichen Sachverzeichnis Neuerungen ausmachen, wie beispielsweise die Quellen-TKÜ (S. 1739), Bodycam (S. 1713, 1752), Brexit (S. 1713), Dash-Cam (S. 1715, 1752), Drohnen (S. 1718, 1752), elektronische Fußfessel (S. 1720), Gaffer (S. 1723), Hautfarbe des Kontrollierten (S. 1726), Onboard-Kamera (S. 1735), Precobs (S. 1738, 1739), Snowden (S. 1743), Transsexuelle (S. 1747), Waterboarding (S. 1754), WhatsApp (S. 1754), während Exoten wie die Damenboxkämpfe entfallen sind.

Angesichts des Umfangs des Handbuchs bleiben die nachfolgenden Ausführungen kursorisch. Die Ausführungen zur Bodycam an verschiedenen Stellen des Handbuches verdeutlichen, dass diese Form der Videoüberwachung – im Gegensatz zur Vorgehensweise in den USA – nicht der Kontrolle polizeilichen Handelns dient, sondern dem Schutz der Polizisten. Dabei wird u. a. auch auf die Kritik an der Wirksamkeit der Bodycam hingewiesen. Der Schwerpunkt der Kritik bezieht sich auf die datenschutzrechtlichen Aspekte (S. 997 f), was angesichts des Bearbeiters (Thomas Petri) nicht verwundert. Der neu aufgenommene Gaffer findet sich nur als Randnotiz im Kapitel zum polizeilichen Zwang wieder (S. 625), um den Begriff des Unbeteiligten zu erläutern. Angesichts der zunehmenden Skandalisierung des Problems wäre (an geeigneter anderer Stelle) eine Präzisierung wünschenswert gewesen. Der kurze Beitrag zur Hautfarbe des Kontrollierten (S. 444) bezieht sich im Wesentlichen auf das Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 21.04.2016 und legt den Fokus auf die Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme, ohne deutlicher zum Ausdruck zu bringen, dass es sich um einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG handelt, denn „[v]or diesem Hintergrund kann der Senat trotz der umfangreichen Beweisaufnahme nicht mit der für seine Überzeugung notwendigen Sicherheit ausschließen, dass die Hautfarbe der Kläger entgegen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG für die Kontrolle doch ein mitentscheidendes Kriterium gewesen ist“ (OVG Rheinland-Pfalz 2016, RN 131). Der kurze Beitrag wird dem seit Jahren diskutierten und (noch zu wenig) erforschten Phänomen des racial profiling nicht gerecht und ist in dieser Form unzureichend. Wenig überzeugend ist zudem, dass sich der Begriff racial profiling (statt des o.a. Neueintrags „Hautfarbe des Kontrollierten) nicht im Sachverzeichnis wiederfindet. Im Anschluss an den Absatz zur polizeilichen Selektivkontrolle argumentiert der Bearbeiter des Kapitels beispielhaft mit einem Archetyp des Verbrechens: die vom Ausland gesteuerte Einbrecherbande.

Liegen zudem Erkenntnisse über spezifische temporäre Gefahrenlagen vor – Beispiele aus der Praxis sind planmäßig durchgeführte Einbruchdiebstähle durch vom Ausland gesteuerte Banden und großangelegte Diebstähle von Kraftfahrzeugen und deren Verschiebung ins Ausland -, so können außerdem Fahndungsraster zugrunde gelegt werden, die sich an den der Polizei bekannten Täterprofilen und Tatmodalitäten orientieren (S. 444).

Aus der Untersuchung von Wollinger/Jukschat ergibt sich, „dass das in den Medien oft gezeichnete Bild von osteuropäischen Tätergruppen, die in festen Bandenstrukturen durch Deutschland ziehen, nicht durch die Daten gestützt wird“ (Wollinger/Jukschat 2017, 118). Damit soll nicht gesagt werden, dass es dieses Phänomen nicht geben würde, doch stehen die oftmals von der Polizei herangezogenen südosteuropäischen Täterbanden im Kontrast zu den geringen Aufklärungsquoten und dem damit einhergehenden geringen Kenntnisstand über dieses Kriminalitätsphänomen. Der neue Beitrag zum predictive policing besteht aus wenigen Sätzen, die auf das System precobs Bezug nehmen, wobei es sich dabei um die Herstellerbezeichnung des Instituts für musterbasierte Prognosetechnik GmbH handelt (S. 914 f). Erst in einer weiteren Fundstelle (S. 880), auf die mit Querverweis hingewiesen wird, erscheint der Begriff predictive policing. Der Begriff predictive policing konnte im Sachverzeichnis nicht entdeckt werden. Statt der dort neu eingefügten Herstellerbezeichnung „Precobs“ (S. 1738, 1739) hätte sich als Alternative – neben der Bezeichnung predictive policing – der Begriff Präemption angeboten. Der Beitrag zu Precobs, der im Kapitel zur Informationsverarbeitung im Polizei- und Strafverfahrensrecht beinhaltet ist, legt seinen Schwerpunkt auf datenschutzrechtliche Aspekte. Eine kritische Auseinandersetzung mit predictive policing unter Einbeziehung der noch spärlichen Literatur und Forschung fehlt, wobei in den Kapiteln B und D durchaus verfassungs- und polizeirechtliche Ausführungen und deutliche Bedenken zur „Prävention II“, also dem Vorfeldbereich „vor der Verfolgung bereits begangener Straftaten und vor der Abwehr bereits eingetretener konkreter Gefahren“ (S. 75) eine hohe Sensibilität nachweisen. Einige Ausführungen zum Gemeinsamen Terrorismus-Abwehrzentrum (GTAZ) beziehen sich auf die Angaben in der BT-Drucksache 16/10007 aus dem Jahr 2008 und sollten auf Aktualität überprüft werden, beispielsweise im Hinblick auf die Arbeitsgruppen im GTAZ (S. 204 f). Das neue IT-Sicherheitsrecht im Kapitel Gefahrenabwehr durch Ordnungsverwaltung (S. 1323 ff) gibt einen Überblick über gesetzliche Grundlagen sowie zuständige Gremien und Behörden. Dabei wird nicht nur deren Vielfalt deutlich, sondern auch die Notwendigkeit dieses Kapitels indirekt begründet. In der inhaltlichen Ausgestaltung gibt es noch kleine Unschärfen, beispielsweise die einerseits sehr ausführliche Wiedergabe der gesetzlichen Aufgaben des BSI aus § 3 BSIG (S. 1329), während andererseits die Arbeitsfelder[5] der Zentralen Stelle für Informationstechnik im Sicherheitsbereich (ZITiS) mehr als allgemein bleiben, wenn sie als unterstützend und beratend beschrieben werden. Kapitel C, Teil III (S. 174 f), greift unter dem Zwischentitel „Stadtpolizei“ (S. 174) das „Ende der Entpolizeilichung“ (S. 175) bzw. die Rekommunalisierung von Polizei (vgl. Lauber/Mühler 2018) auf. Bei dem Hinweis auf die „erfolgreich absolvierte[r] Ausbildung“ der städtischen Hilfspolizeibeamten könnte eine fachspezifische Ausbildung vermutet werden, die es beispielsweise in Sachsen nicht gibt. Dort können Beschäftigte mit allgemeinen Zugangsvoraussetzungen (z. B. Verwaltungsfachangestellte) nach einem rund 4-wöchigen (theoret.) Fortbildungslehrgang als gemeindliche Vollzugsbedienstete gem. § 80 SächsPolG eingesetzt werden. Im Vergleich dazu wird bei dem Eintrag zur Wachpolizei (S. 181) durchaus die kurze Ausbildungszeit problematisiert. In der Gesamtschau sollte der zunehmend fragmentierten Polizei (Polizeivollzugsdienst, gemeindlicher Vollzugsdienst sowie polizeiliche Downgrades wie Wachpolizei und freiwilliger Polizeidienst) künftig noch mehr Platz eingeräumt werden. Im Sachverzeichnis wäre der „Flashmob“ (S. 1737) als Unterpunkt der „Polizeikosten“ mit einem eigenen Stichwort günstiger nachgewiesen. Ergänzend zu den Stichwörtern „Sicherheitsgefühl“ (S. 1742) und „Unsicherheitsgefühl“ (S. 1748) wäre auch die Kriminalitätsfurcht wünschenswert. Dem Sachverzeichnis kann nicht entnommen werden, ob Ausführungen zur Kennzeichnungspflicht oder (Polizei-)Beschwerdestellen in dem Handbuch beinhaltet sind. Angesichts der seit Jahren geführten kontroversen Debatten sollte dies nachgeholt werden.

Bei einigen Neuerungen haben sich Fehler im Sachverzeichnis eingeschlichen, z.B. Ausleiten der Kommunikation an der Quelle (E 778 statt E 773), elektronische Fußfessel (E 420 statt 422, E 458 statt E 460 für Gefährder, E 456 statt E 458 als strafrechtlicher Ausgangspunkt; G 509 läuft ins Leere), Gaffer (E 922 statt E 924), Hautfarbe des Kontrollierten (E 363 statt E 365), WhatsApp (E 788 statt E 794) oder Bodycam (E 824 statt 818). Allerdings sind auch bei den bisherigen Schlagwörtern fehlerhafte Fundstellen dokumentiert, z. B. Taser (E 878 statt E 875) oder Gewaltmonopol (E 821 statt E 827). Am Beispiel der Bodycam wird zudem ein Differenzierungsproblem im Sachverzeichnis deutlich, da dieses Schlagwort sowohl alphabetisch eingereiht ist (S. 1713), als auch als Unterbegriff der Videoüberwachung (S. 1752) – leider mit unterschiedlichen Hinweisen auf die Fundstellen im Handbuch. Aus polizeiwissenschaftlicher Sicht ist der Eintrag zur Verwissenschaftlichung von Polizeiarbeit (S. 166) von Interesse, zumal

„die zunehmende Verwissenschaftlichung der polizeilichen Arbeitsweise zur Anbindung an die Gesellschaft bei[trägt]. Der Polizei sind eine Vielzahl wissenschaftlicher Einrichtungen wie Hochschulen, Akademien und sonstigen Forschungsstellen zugeordnet, die im ständigen Austausch mit anderen – staatlichen wie nichtstaatlichen – wissenschaftlichen Einrichtungen stehen“ (S. 166).

Die Umwandlung der Polizeischulen in Fachhochschulen oder Polizeiakademien bzw. die Ausrichtung der DHPol als Polizei-Universität verdeutlichten diesen Prozess zwar nach außen. Dennoch bleiben Bachelor- und Masterarbeiten in der Regel unveröffentlicht; sie sind damit nicht anschlussfähig und führen die wissenschaftlichen Gütekriterien ad absurdum. Liebl kritisiert zurecht, wenn er die Akademisierung der Polizei nur in Ansätzen als umgesetzt bezeichnet und „oftmals nur die Verleihung eines ‚akademischen Grades‘ übrig bleibt“ (Liebl 2015, 27). Intransparente Restriktionen beim Feldzugang durch die Polizei bestehen weiterhin (vgl. Feltes 2015, 4; Reichertz 2015, 16). Die in diesem Absatz zudem beschriebene „Anschlussfähigkeit der Polizei“ benennt als weiteres Kriterium die Bürgernähe durch Kontaktbereichsbeamte, Präventionsräte etc. Auch hier lässt sich im Hinblick auf die zunehmende Distanz zwischen Bürgern und Polizei gegenteilig argumentieren, u. a. auch infolge einer zunehmenden Professionalisierung, wie sie im gleichen Kapitel (S. 166) beschrieben wird.

5.    Fazit

Der Lisken/Denninger ist mit seiner inhaltlichen Ausrichtung und seinem dabei gelegten Fokus auf die polizei- und verfassungsrechtliche Bündelung des Themas Polizei weiterhin konkurrenzlos und ein unentbehrliches Hilfsmittel. Für die zunehmend komplexer werdende Sicherheitsinfrastruktur gibt das Handbuch nicht nur einen roten Faden an die Hand, sondern begleitet vor allem verfassungsrechtliche Konfliktfelder wie die Zusammenarbeit zwischen Geheimdiensten und Polizei und die zunehmend präemptive Ausrichtung der Polizei kritisch, aber stets sachlich und besonnen. Der Entwicklung folgend gewinnen die Datenverarbeitung sowie die IT-Sicherheit an Bedeutung und Umfang. Aus der Vielzahl an Bearbeitern ergibt sich die Herausforderung, die jeweiligen Beiträge gut aufeinander abzustimmen, um Redundanzen in dem ohnehin wachsenden Werk zu vermeiden. Dies ist im Wesentlichen gelungen. Aufgrund der Komplexität des Handbuchs ist für den praktischen Nutzwert ein exzellentes Sachverzeichnis wünschenswert. An dieser Stelle besteht Handlungsbedarf. Beispielsweise fehlen im Sachverzeichnis selbständige Stichwörter wie racial oder social profiling, Polizeigewalt oder Kennzeichnungspflicht. Die fehlerhaften Fundstellennachweise im Sachverzeichnis sind zwar ärgerlich, doch lassen sich die entsprechenden Einträge durchaus finden. Zielgruppe des Handbuchs sind Juristen, Kriminologen, Politik- und Verwaltungswissenschaftler, Polizeiwissenschaftler … oder dann doch alle, die sich mit der Polizei auseinandersetzen, ob wissenschaftlich, in der Lehre oder in der Praxis.

Verwendete Literatur

Feltes, T. Ist die deutsche Polizeiwissenschaft schon am Ende, bevor sie angefangen hat sich zu etablieren?, in: Polizei & Wissenschaft, Nr. 1/2015, S. 2 – 10
Lauber, K.; Mühler, K. Gute Polizei? Zu den Auswirkungen der Rekommunalisierung von Polizei – das Beispiel Leipzig, Manuskript (eingereicht), 2018
Liebl, K. As „Polizeiwissenschaft“ goes by … Gedanken zu einem Trauerstück der Polizeiausbildung, in: Polizei & Wissenschaft, Nr. 1/2015, S. 25 – 32
OVG Rheinland-Pfalz Urteil vom 21.04.2016, Az.: 7 A 11108/14. Verfügbar unter: www.landesrecht.rlp.de/jportal/portal/t/7qe/page/bsrlpprod.psml?pid=Dokumentanzeige&showdoccase=1&doc.id=MWRE160001978&doc.part=L. Abgerufen am: 02.09.2018.
Reichertz, J. Die Polizeiwissenschaft auf dem Weg in die Nische?, in: Polizei & Wissenschaft, Nr. 1/2015, 11 – 17
Wollinger, G. ; Jukschat, N. Reisende und zugereiste Täter des Wohnungseinbruchs. Ergebnisse einer qualitativen Interviewstudie mit verurteilten Tätern, hrsg. vom Kriminologischen Forschungsinstitut Niedersachsen e. V., Forschungsbericht Nr. 133, Hannover, 2017
ZEIT ONLINE Zehntausende demonstrieren gegen geplantes Polizeigesetz, in: ZEIT ONLINE vom 10.05.2018. Verfügbar unter: www.zeit.de/gesellschaft/zeitgeschehen/2018-05/muenchen-polizeirecht-kritik-demonstration-bayern. Abgerufen am: 12.08.2018.
 

[1] Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird das generische Maskulinum verwendet. Sämtliche Personenbezeichnungen gelten geschlechtsunabhängig.

[2] Aus dem Inhaltsverzeichnis der Neuauflage sind leider nicht mehr die Bearbeiter der jeweiligen Beiträge ersichtlich. Die Namen finden sich allerdings in der Fußzeile der Kapitelseiten wieder.

[3] Verfügbar unter: www.beck-shop.de/Lisken-Denninger-Handbuch-Polizeirechts/productview.aspx?product=17678712. Abgerufen am: 01.09.2018.

[4] Auch darüber hinaus bleibt die Verwendung der Begriffe uneinheitlich (vgl. exemplarisch S. 1334).

[5] Digitale Forensik, Telekommunikationsüberwachung, Kryptoanalyse und Big Data-Analyse.

Rezensiert von: Karsten Lauber