Felix Rauls, Transparenz polizeilichen Handelns. Verlag für Polizeiwissenschaft, Frankfurt 2025, 394 S., ISBN 978-3-86676-955-7, 39,80 Euro
Transparenz ist eine zentrale Voraussetzung rechtsstaatlichen Handelns. Nur wenn alles staatliche Handeln sichtbar und nachvollziehbar ist, kann auf Dauer Vertrauen in den Staat und damit in die Demokratie sichergestellt werden. Der 
Bereich polizeilichen Handels ist davon besonders betroffen, weil der Bürger staatliche Gewalt hier unmittelbar und direkt erfährt (Stichwort: Gewaltmonopol). Gerade bei polizeilichem Handeln sind aber Zweifel an dieser Transparenz angebracht. Die Studie von Felix Rauls beschreibt die Problematik und nährt im Ergebnis diese Zweifel.
Seine Untersuchung widmet sich der zentralen Frage, welche Rolle Transparenz in der Organisation Polizei spielt und spielen sollte. Im Allgemeinen Teil entwickelt der Autor eine dogmatisch fundierte, insbesondere verfassungsrechtliche Begründung für die Notwendigkeit transparenten staatlichen – und speziell polizeilichen – Handelns. Die Analyse beleuchtet dabei auch strukturelle Herausforderungen, etwa institutionelle Abschirmungstendenzen und die besondere Grundrechtsrelevanz polizeilichen Handelns.
Im Besonderen Teil erfolgt eine kritische Prüfung der Vorschriften, die als Instrumente zur Förderung von Transparenz geschaffen wurden oder deren Einführung gefordert wird. Die Bewertung erfolgt anhand des zuvor entwickelten Maßstabs, wobei auch empirische Erkenntnisse einbezogen werden. Hier werden dann (ab S. 211) konkrete Instrumente beleuchtet, die für (mehr) Transparenz polizeilichen Handelns sorgen sollen. Rauls prüft, ob sie den zuvor im allgemeinen Teil aufgestellten Anforderungen genügen und berücksichtigt dabei die Voraussetzungen und Diskussionsstände in Literatur und Rechtsprechung. Dadurch will er prüfen, inwiefern die einzelnen Maßnahmen tatsächlich zur Transparenzschaffung geeignet sind, und darüberhinausgehend Erkenntnisse und parallele Muster in der Diskussion um die Auslegung der einschlägigen Rechtsgrundlagen gewinnen.
Als behördliche Transparenzinstrumente behandelt Rauls die allgemeine sowie die versammlungsrechtliche Legitimationspflicht, die Kennzeichnungspflicht sowie diverse Informationspflichten. Danach widmet er sich Transparenzinstrumenten auf Seiten Betroffener, namentlich Auskunftsrechten, dem Verlangen einer schriftlichen Bestätigung (z.B. bei polizeilichen Kontrollen) sowie die durch Informationsfreiheits- und Transparenzgesetze geschaffenen Möglichkeiten.
Rauls betont, dass er stets (auch) die Rechtspraxis berücksichtigt, denn „Gesetze und insbesondere Verfahrensvorschriften können noch so gut sein – werden sie durch die rechtsanwendenden Personen ignoriert, sind sie nicht mehr als ein Feigenblatt“ (S. 7).
Wichtig sei die Berücksichtigung solcher Umsetzungsdefizite auch im Hinblick auf die Diskussionen um neu einzuführende Regelungen. „Schließlich verraten sie auch eine Menge über die handelnde Institution selbst und über ihr Selbstverständnis“ (aaO.).
Im Ergebnis seiner Arbeit differenziert Rauls zwischen einer situationsbezogenen Transparenz, bei der konkrete polizeiliche Vorgänge und Personen im Fokus stehen und einer institutionellen (oder rechtsstaatlichen) Transparenz. Beide Ebenen sind, so Rauls richtigerweise, unabhängig voneinander zu betrachten. „Eine Institution ist nicht deshalb transparent, weil ihre individuellen Vorgänge in der Summe transparent sind. Andererseits ist ein konkreter Vorgang nicht deshalb transparent, weil er durch eine transparente Institution vorgenommen wird“ (S. 333).
Transparenz polizeilichen Handelns ist aber nicht nur ein genereller Begriff und/oder aus demokratietheoretischen Gründen von Bedeutung. Vielmehr spielt sie auch eine wesentliche Rolle bei der Beurteilung der Frage, ob konkretes polizeiliches Handeln in einer bestimmten Situation rechtmäßig oder rechtwidrig war. Hierzu muss jeweils der Sachverhalt festgestellt werden, bevor eine rechtliche Bewertung erfolgen kann. Rauls stellt dazu fest, dass für Polizeibedienstete regelmäßig allgemeine Gerechtigkeitserwägungen und die Problemlösung „vor Ort“ eine höhere Bedeutung haben als das konkrete geschriebene Recht. Auch aus Perspektive der adressierten Person würden Gerechtigkeitserwägungen eine hervorgehobene Rolle spielen. Sowohl für eine nachträglichen Überprüfung durch die Behörde selbst, als auch für die gerichtliche Überprüfung sei Transparenz (und die Dokumentation polizeilichen Handelns) wesentlich.
Rauls unterteilt Transparenz dann in Ergebnis-, Verfahrens-, Verantwortungs- und inhaltliche Transparenz. Sie kann seiner Auffassung nach durch Instrumente geschaffen werden, die Behörden zu aktiven Maßnahmen verpflichten oder den Bürgern subjektive Rechte gewähren und hierdurch eine behördliche Pflicht aktivieren.
Rauls ist der Auffassung, dass Transparenz zu rechtmäßigem und besonnenem Handeln anhalte, weil die Gewissheit der Überprüfbarkeit rechtswidriges Handeln eindämme. Diese Aussage muss man allerdings durchaus hinterfragen. Zum einen ist die „Gewissheit“ einer Überprüfung (rechtswidrigen) polizeiliche Handelns nur in eher seltenen Fällen wirklich gegeben, und zum anderen können sich Polizeibeamte in der Regel darauf verlassen, dass ihr Handeln erst einmal ge- oder verdeckt wird – zumindest solange, wie der öffentliche Druck nicht überhandnimmt (Stichwort Fehlerkultur).
Transparente Verfahren wiederum verhelfen, und hier ist Rauls zuzustimmen, materiellrechtlichen Grundrechtspositionen zu bestmöglicher Entfaltung. Dadurch, dass Verfahren und handelnde Amtspersonen transparent sind, kann sichergestellt werden, dass rechtswidriges Handeln im Nachhinein erkannt und korrigiert werden kann – wobei die Betonung auf dem doppelten „kann“ liegt und auch hier durchaus Zweifel angebracht sind. Wie „transparent“ ein Verfahren am Ende tatsächlich ist, hängt entscheidend von der Dokumentation der polizeilichen Schritte und Maßnahmen ab, aber auch davon, ob und wie diese Schritte und Maßnahmen kompetent überprüft werden bzw. werden können (Stichwort: qualifizierte Anwälte und Strafverteidiger). Nicht in allen Verfahren ist tatsächlich die für die entsprechenden Überprüfungen notwendige Kompetenz auf der Seite der von Polizeimaßnahmen Betroffenen vorhanden und/oder der Wille, für vollständige Aufklärung zu sorgen – aus welchen Gründen auch immer.
Sicherlich kann Transparenz mittelbar und präventiv zur Problembehebung beitragen, wie Rauls meint. Transparenz kann zum Ausgleich struktureller Ungleichgewichte beitragen und das Verhältnis zur Institution Polizei verbessern. Nach Rauls hat sich „allmählich Transparenz als Zeichen guter Verwaltung etabliert. Transparenz kann sowohl historisch als auch im Hinblick auf andere Rechtsgebiete als Instrument verstanden werden, um strukturelle Macht- und Informationsungleichgewichte auszugleichen“ (S. 334).
Diese Stellung der Transparenz ist, so schränkt Rauls dann aber ein, der Grund dafür, dass sie im Rahmen polizeilichen Handelns keinen hohen Stellenwert genießt. „Die Institution Polizei ist stark geprägt von einem Über-Unterordnungsverhältnis, sowohl durch interne Hierarchie, vor allem aber im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Polizei und Bürger*innen. Im Namen der Effektivität der Gefahrenabwehr und eines Bildes des „Wir gegen sie“ versteht man sich eher in monarchischer Tradition als geschlossenes, nach außen hin abgekapseltes System. Dass sich polizeiliche Institutionen und Interessenvertretungen gegen Transparenz wenden, ist nicht nur in rechtlicher, sondern auch in tatsächlicher Hinsicht zu beobachten“ (aaO.).
Das polizeiliche Abwehrverhalten gegen Transparenz lässt sich, so Rauls, spiegelbildlich zu den beiden Ebenen der Transparenz darstellen. „Wenn es um konkretes Verhalten geht, wird zumeist mit Abwehrreflexen reagiert. Bei Vorwürfen polizeilichen Fehlverhaltens wird zunächst „gemauert“, die Öffentlichkeit erhält nur spärlich Informationen und nur, soweit es sich nicht weiter verhindern lässt. Auch Fehlinformationen und falsche Beschuldigungen werden mitunter gestreut. Dass Vorgänge offengelegt werden und Verbesserungspotenzial eingestanden wird, stellt die Ausnahme dar. Das Abwehrverhalten beginnt bereits dann, wenn z.B. filmende Dritte vom Geschehen abgedrängt oder Kameras zugehalten (bzw. Handyaufnahmen gelöscht, TF) werden. Aber auch, wenn es um strukturelle Änderungen und transparenzbringende Gesetzesänderungen und somit demokratische Transparenz geht, treten Abwehrreflexe ein. Entsprechende Versuche werden als Misstrauensvotum geframt. Politiker*innen, die Probleme in Polizeibehörden ansprechen, werden durch polizeiliche Interessenvertretungen öffentlich an den Pranger gestellt, gegen Gesetzes-, aber auch gegen Forschungsvorhaben wird organisiert Stimmung gemacht“ (S. 335).
Letztlich gibt es, so Rauls, ein „strukturelles Rechtsschutzdefizit bei polizeilichem Handeln“, weil ein zentrales Versprechen des Rechtsstaats, nämlich das des effektiven und somit rechtzeitigen Rechtsschutzes, häufig nicht eingehalten werde.
Am Ende betont Rauls, dass die Gesetzgeber verpflichtet sind, ein effektives Schutzsystem gegen rechtswidriges Polizeihandeln zu schaffen, weil dies mehr Transparenz herstellt. Das Rechtsstaatsprinzip könne dabei als Schutzpflicht des Staates herangezogen werden, die Bürger vor rechtswidrigem staatlichem Handeln zu schützen. Der Gesetzgeber habe aber auch die Pflicht, fortlaufend zu überprüfen, ob dieses Schutzsystem genügt. Dieser Beobachtungs- und Evaluationspflicht werde aber nicht nachgekommen.
Insgesamt hat Rauls eine bemerkenswerte Studie vorgelegt, die einerseits die demokratietheoretische Notwendigkeit der Transparenz polizeilichen Handelns herausarbeitet und andererseits die Schwachstellen, an denen Transparenz nicht hergestellt wird oder werden kann benannt. Seine Lösungsvorschläge sollten die Bundes- und Landesgesetzgeber (Polizeirecht) genauestens prüfen und im Ergebnis umsetzen, auch wenn hier – wie üblich – mit Widerstand seitens der Berufsorganisationen zu rechnen ist.
Thomas Feltes Dezember 2025