Hrsg.: Burgi, Martin[1] / Walter, Christian[2]; „Die Flüchtlingspolitik, der Staat und das Recht“ [3]; ISBN: 978-3-16-155187-1, 180 Seiten, Mohr Siebeck Verlag, Tübingen, 2017, 19.– €
Der kleine Sammelband vereint vier Vorträge, darunter neben Ulrich Becker[4] und Jürgen Papier[5] auch zusätzlich zur gemeinsamen Einführung jeweils ein Beitrag der beiden Herausgeber, die im Sommersemester 2016, kurz nach der Hochphase der Flüchtlingsbewegung nach Deutschland im Sommer 2015 an der Juristischen Fakultät der Ludwig-Maximilian-Universität (LMU) München im Rahmen der Reihe „Münchener Gespräche zur Wissenschaft vom Öffentlichen Recht“[6] gehalten wurden.
Während viele Veröffentlichungen zum Thema ein „Szenario des Versagens staatlicher Institutionen und der Missachtung rechtlicher Bindungen“ konstruieren, wollen sich die Autoren des Sammelbändchens von der „überwiegenden Wahrnehmung einer (derart beschriebenen) ´Krise´ lösen und den Schwerpunkt auf die Analyse rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten für die Zukunft“ legen, so die lobenswerte Absicht der Herausgeber.
Wir alle sind immer noch gefangen von den wirkmächtigen Bildern dramatischer Rettungsaktionen auf dem Mittelmeer, die vielfach zu spät kamen, von nicht nur nach europäischen Menschenrechtsstandards unzumutbaren Zuständen in provisorischen und staatlichen Flüchtlingslagern, vor allem im Süden Europas aber auch z. B. in Frankreich an der Atlantikküste, von dem überwältigenden Einsatz von Polizei, Kommunen und zahllosen ehrenamtlichen Helfern in der ganzen Republik, den es im Sinne der nun noch weit wichtigeren Integrationsaufgabe für die Bleibeberechtigten mindestens zu stabilisieren wenn nicht angesichts der gehörigen Herausforderungen an unsere Gesellschaft sogar auszubauen gilt, aber auch von der teilweise unsachlichen, mitunter polemischen in Teilen abscheulichen politisch-publizistischen Instrumentalisierung der Thematik „Flucht und Migration“ vor allem auf dem Rücken der mit unterschiedlichster Motivlage Geflüchteten. Die Beiträge des Sammelbändchens tragen mit hilfreicher und notwendig nüchterner juristischer Betrachtungsweise dazu bei, etwa die Debatten um das Verhältnis des Flüchtlingsrechts zu den Grund- und Menschenrechten, zu Umfang und Grenzen der Zuständigkeit der Europäischen Union bei diesem Thema oder zur zügigen Abwicklung von Asylverfahren und andere in diesem Zusammenhang bedeutsame Fragen mit Hilfe der Wissenschaft vom Öffentlichen Recht in seiner gesamten Bandbreite zu versachlichen. Damit unternehmen die Autoren den längst fälligen Versuch, der (nur bzw. im Besonderen) dem Recht eigenen Stabilisierungs- und Rationalisierungsfunktion, welche „in der Auseinandersetzung um den richtigen Umgang mit dem Flüchtlingsstrom Schaden genommen habe“ (S. 4), in anderer Perspektive und mit durchaus sehr beachtlichen rechtsgestaltenden Überlegungen wieder Leben einzuhauchen. Ein beachtliches Ansinnen, für den das Sammelbändchen trotz sehr bedeutsamer Ansatzpunkte nur ein Auftakt sein kann.
Den ersten Beitrag „Zwischen individuellem Menschenrechtsschutz und legitimer Migrationssteuerung: Der völkerrechtliche Rahmen der Flüchtlingspolitik“ (S. 7 – 53) liefert der Mitherausgeber Christian Walter. Hierin beschreibt er die jüngere Entwicklung des (uralten[7]) Asylrechts im Spannungsfeld territorialer Souveränität. Er greift dabei das allgemeine Scheitern des im ersten Entwurf des späteren Art. 14 Abs. 1 der UN-Menschenrechtskommission ausdrücklich formulierten „Individualanspruchs auf Asyl“ auf und beschreibt die weitere Entwicklung über den Begriff der „Verfolgung“ und den engen Flüchtlingsbegriff der „Genfer Flüchtlingskonvention“ als ursprünglich gedachter „Magna Charta für Flüchtlinge“ zu einer heutigen, im Kern abstrakteren Flüchtlingsdefinition der Konvention, hin zu den alternativen Schutzmechanismen des „subsidiären Schutzes“[8] der EMRK unter dem Einfluss des Unionsrechts, insbesondere der Qualifikations- und Anerkennungs-Richtlinie (EU-RiLi 2011/95/EU vom 13.12.2011, ABl. L 337/2011, 9[9]). Abschließend betrachtet er unter der Überschrift Folgerungen für eine „Migrationssteuerung“ die Auswirkungen und mögliche Implikationen auf das Europarecht durch ergänzende völkerrechtliche Vereinbarungen, wie z. B. die Übereinkunft zwischen der EU und der Türkei vom 18.03.2016. Insgesamt sieht er schon de lege lata „Gestaltungsspielräume für eine migrationssteuernde (gemeinsame europäische Flüchtlings-)Politik“ (ja sogar ein legitimes staatliches Anliegen) unter Wahrung eines verbindlichen Schutzniveaus individueller Prüfungsansprüche der „Verfolgung“.
Nach Walter schließt sich unmittelbar Ulrich Becker mit seinem Beitrag „Die Zukunft des europäischen und deutschen Asylrechts“ (S. 55 – 116) an, in dem er schon eingangs die Richtigkeit der Aussage der Europäischen Kommission anzweifelt, die „EU verfüge über ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem (GEAS)“ und dann folgerichtig die sog. „Flüchtlingskrise“ vor allem in eine „Krise im Umgang mit Flüchtlingen“ in Europa umapostrophiert. Beachtlich ist dabei schon die den Beitrag einleitende verfassungs- und einfachgesetzliche geschichtliche Exegese des deutschen Asylrechts, die Becker mit dem sehr eingängigen Begriff der „Fieberkurve der Asylrechtsreformen“, also einem Automatismus, mit der Zunahme der Zahl der Anträge legislativ abwehrend zu reagieren – je stärker die Zunahme, desto drastischer die Reaktion – auch optisch treffend abschließt. In der Folge dieser Änderungen war Deutschland vor der Verankerung des Asylrechts im „verbindlichen“ europäischen Acquis rechtlich und teilweise auch tatsächlich als Zufluchtsort praktisch nicht mehr „legal“ erreichbar. Seine fortfolgende Darstellung des jüngeren unionalen Asylrechts, abgestützt und gesichert auf vier Pfeilern[10] (insofern ist seine oben zitierte Eingangsäußerung zwar rechtlich eigentlich nicht durchgängig haltbar, aber wegen aktuell fehlender Durchsetzungsbereitschaft bei Nichtbeachtung durch die Mitgliedsstaaten wenigstens faktisch auch nicht falsch), ergänzt um die Richtlinie 2008/115 (so genannte “Rückführungs-Richtlinie“[11]), sowie das Verhältnis der beiden Rechtsebenen, deutsches vs. europäisches Asylrecht, trägt wesentlich zu einem tieferen Verständnis der Gesamtproblematik bei und zeigt u. a., dass sich Deutschland trotz der Formulierung zur sicheren Dritt- und Herkunftsstaaten in Art. 16 a Abs. 2 GG aufgrund vertraglicher Verpflichtungen und europäischen Rechts zumindest nicht aus etwaigen (Prüf-)Verpflichtungen herausnehmen kann / konnte und sich notgedrungen bei einer derartigen Situation, wie sie sich ab Mitte 2015 zuspitzte, auch nicht auf der Basis einseitigen nationalen Verfassungsrechts auf die durchgängige Leistungsfähigkeit der Außengrenzstaaten der EU verlassen durfte. Dies folgt schon aus der EMRK und nach Rechtsprechung des EuGH auch unmittelbar aus Unionsrecht (aktuell aus der Dublin-III-VO). Becker führt das „völlige Versagen des Europäischen Asylsystems“ daher nicht nur auf vorhandene Implementierungsprobleme sondern zugleich auch auf die Anlage der Zuständigkeitsverteilung und die damit gesetzten Anreize zurück (S. 75). Fragen der grundsätzlichen (Neu-)Definition des Asylrechts, der europäischen Zuständigkeiten sowie der Aufnahmeprozeduren ohne „menschenrechtsferne“ Zugangsbarrieren sind hierbei dringend zu beantworten. Dabei spielen Themen wie eine Komplexitätsreduktion in einer (angesichts der Zahlen tatsächlichen) Massenverwaltung, die offene Diskussion über sichere Herkunfts- und Drittstaaten auf europäischer Ebene, „Kontingentlösungen“, die nachhaltige Klärung der Verteilung von Kompetenzen in Asylangelegenheiten zwischen der EU und ihren Mitgliedsstaaten (z. B. bei der Frage der Kontrolle der Außengrenzen bei gemeinsamer Finanzierung) oder auch die Verbesserung der Kooperation innerhalb der EU (bspw. durch die Harmonisierung von Anerkennungsvoraussetzungen, gemeinsame Aufnahmestandards oder die Anerkennung der Notwendigkeit einer gerechten Umverteilung innerhalb der Gemeinschaft) sicher eine gewichtige Rolle.
Dazu passend folgt mit dem dritten thematischen Beitrag (S. 117 – 140) unter dem Titel „Asyl und Migration als Herausforderung für Staat und EU“[12] Hans-Jürgen Papier, der in seinem Schlusswort über die ehrenwerten und angesichts der nach wie vor großen Herausforderungen verständlichen Gedanken der Nächstenliebe und Humanität mit dem Bundespräsidenten Wert auf die Feststellung legt, dass „für das Handeln im Rechts- und Verfassungsstaat nur die rechtlich geordnete und gesteuerte Humanität verbindlich“ gelten kann, insbesondere schon deswegen, weil dies für die innere Akzeptanz bei der Bevölkerung unerlässlich sei.
Erste Ableitungen für ein notwendiges Migrationssteuerungs- und Integrationsrecht mit dem Schwerpunkt „gelungene Integration“ entwirft abschließend (S. 141 – 174) Manfred Burgi in seinem Beitrag „Bausteine eines Integrationsverwaltungsrechts im Werden“, die er schon vorher, gerichtet an die Protagonisten eines derart systemischen rechtlichen Ansatzes (also insbesondere an die Kommunen als die ausführenden Verantwortungsträger übergeordneter staatlicher Entscheidungen und die zahllosen Ehrenamtlichen, die zu gelungener Integration beitragen, gelegentlich aber selbst der entsprechenden Absicherung bedürfen, damit beide, Verwaltung und die Ehrenamtlichen gleichermaßen, von „Heldinnen und Helden der Flüchtlingskrise“ zu „Heldinnen und Helden der Integration“ werden können), verschiedentlich anderweitig darlegte.[13]
Alles in allem bietet das kleine Sammelbändchen zahlreiche sehr wertvolle neue Denkansätze, es fördert angesichts der nach wie vor unsachlich und unangemessen weitreichend kriminalpolitisch geführten öffentlichen Diskussion längst verschüttet geglaubte bekannte Rechtstatsachen aus anderen Rechtsgebieten zutage, hilft somit bei der Einordnung mancher aktueller Aussagen und schärft den Blick für jegliche in scheinbar feinen Stoff gekleidete unterschwellige Polemik. Das Erscheinen des Bändchens rechtzeitig vor der Bundestagswahl kann dazu beitragen, die Politik an ihre durchaus vorhandenen Gestaltungsspielräume zu erinnern. Leider, so ist zu befürchten, wird der öffentliche Verbreitungsgrad des gelungenen und deshalb mit 19.– Euro günstigen Sammelbandes überschaubar bleiben. Die angenehme argumentative Dichte und Sachlichkeit könnte den öffentlichen Diskurs zu diesem dauerhaft wichtigen Thema nämlich durchaus beeinflussen helfen.
[1] Prof. Dr. jur., Lehrstuhl für Öffentliches Recht u. a. an der LMU München, vgl. http://www.jura.uni-muenchen.de/personen/b/burgi_martin/index.html, zuletzt abgerufen am 16.05.2017.
[2] Prof. Dr. jur., Lehrstuhl für Völkerrecht und Öffentliches Recht an der LMU München, vgl. http://www.jura.uni-muenchen.de/personen/w/walter_christian/index.html, zuletzt abgerufen am 16.05.2017.
[3] Vgl. Website des Mohr Siebeck Verlags, Tübingen: https://www.mohr.de/buch/die-fluechtlingspolitik-der-staat-und-das-recht-9783161551871, zuletzt abgerufen am 16.05.2017.
[4] Prof. Dr. jur., Direktor am Max-Planck-Institut (MPI) für Sozialrecht und Sozialpolitik in München, vgl. https://www.mpisoc.mpg.de/UBecker, zuletzt abgerufen am 17.05.2017.
[5] Prof. em. Dr. jur., zuletzt Inhaber eines Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der LMU, von 1998 bis 2010 Richter am Bundesverfassungsgerichts, Vorsitzender des 1. Senats und seit 2002 Präsident des Gerichts, vgl. http://www.jura.uni-muenchen.de/personen/p/papier_hans-juergen/index.html, zuletzt abgerufen am 17.05.2017.
[6] Siehe http://www.jura.uni-muenchen.de/fakultaet/lehrstuehle/walter/forschung/muenchner-gespraeche/index.html, zuletzt abgerufen am 16.05.2017.
[7] Vgl. hierzu etwa nur die Darstellung der Thematik bei der Bundeszentrale für politische Bildung unter http://www.bpb.de/nachschlagen/lexika/recht-a-z/21849/asylrecht oder etwa in einer zusammenfassenden ppt. der Universität Gießen aus dem Jahr 2014 unter der Adresse http://wordpress.nibis.de/iakm/files/Borgetto_IAKM16_Geschichte_des_Asylrechts.pdf, zuletzt abgerufen am 17.05.2017.
[8] Welcher wiederum die „Verfolgung“ nicht mehr als in erster Linie gruppenbezogene Handlung betrachtet sondern als „individuelle Gefahr“, die notwendig eine Einzelfallprüfung erforderlich macht.
[9] Vgl. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:de:PDF, zuletzt abgerufen am 17.05.2017.
[10] Bestehend aus 1. der „Qualifikations- und Anerkennungs-Richtlinie“ (vgl. Fn. 9), 2. der so genannten „Verfahrens-Richtlinie“ (in der Fassung der RL 2013/32 vom 26.06.2013, ABl. L 180/2013, 60), 3. der „Aufnahme-Richtlinie“ (in der Fassung der RL 2013/33, ebenfalls vom 26.06.203, ABl. L 180/2013, 96) und zuletzt 4. aus der in der öffentlichen Diskussion, z. B. rund um das rechtlich umstrittene „Kirchenasyl“, besonders bedeutsamen aktuellen, so genannten Dublin-III-Verordnung 604/2013 (in der Fassung vom 26.06.2013, ABl. L 180/2013, 31), die das Schengener Durchführungsübereinkommen und zuletzt die Dublin-II-Verordnung 343/2003 (in der Fassung vom 18.02.2003, ABl. L 50/2003, 1) abgelöst und eine neue Drei-Monats-Anmeldefrist des unzuständigen Staates in Verbindung mit der flankierenden identitätsaufhellenden Eurodac-Verordnung (VO 603/2013 vom 26.06.2013, ABl. L 180/2013,1) eingeführt hat.
[11] Über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedsstaaten zur Rückführung illegal auffälliger Drittstaatsangehöriger in der Fassung vom 16.12.2008, ABl. L 348/2008, 98 nebst der Richtlinie 2001/55 (in der Fassung vom 20.07.2001, ABl. L 212/2001, 12) über den sog. vorübergehenden Schutz und der VO 439/2010 (ABl. L 132/2010, 11) über das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen.
[12] Inhaltlich und thematisch gleichlautend mit seinem Beitrag für NJW 2016, S. 2391 ff.
[13] Vgl z. B. nur DVBl. 2016, Heft 16, S. 1015 – 1022, kurzes Abstract hier nachzulesen: https://www.jurion.de/news/345061/Burgi-berichtet-ueber-das-Integrationsverwaltungsrecht/ .
Rezensiert von: Holger Plank