Markus Möstl / Thomas Schwabenbauer. Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern (Kommentar). C. H. Beck Verlag, München, 2. Auflage 2025, ISBN 978-3-406-81844-8, 2.429 Seiten, 159.- €.
Wohl kaum eine andere Rechtsmaterie ist seit 2017 (infolge des Urteils des BVerfG zum BKAG, 1 BvR 966/09 / 1 BvR 1140/09 vom 20.04.2016) bundesweit derart massiv von Änderungen / massiver Ausweitungen der Befugnisse / dogmatischer Neuausrichtung etc. betroffen, wie das in föderaler Gesetzgebungskompetenz liegende Landespolizeirecht. Das 
gilt nicht nur für den Freistaat Bayern, dort aber durch eine Vielzahl von Novellen seit dem Jahr 2017 sicher im Besonderen.[1] Das erklärt wohl auch den Umstand, dass der Kommentierungsumfang der aktuell herausgegebenen 2. Auflage (2025) des Kommentars seit der Erstauflage im Jahr 2022 um stattliche 243 Seiten angewachsen ist.
Markus Möstl[2] und Thomas Schwabenbauer[3] als Herausgeber haben zusammen mit 34 weiteren Kommentatoren aus Wissenschaft, Justiz und Verwaltung das alleine seit 2017 um weit mehr als 20 Artikel gewachsene und dogmatisch signifikant veränderte bayerische Polizeiaufgabengesetz einschließlich der Novelle zur „automatisierten Datenabfrage“ (s. u. Fn. 1, lit. h) fundiert (im Wesentlichen also mit Rechtsstand Oktober 2024, ergänzt um eine Vorbemerkung zur Entscheidung des BayVGH zur Generalklausel des Art. 11a PAG vom 13.03.2025) kommentiert. Angesichts der zahlreichen zu berücksichtigen verfassungs- und oberverwaltungsgerichtlichen Entscheidungen zum BayPAG und anderen relevanten Landes-, Bundespolizei- bzw. Gefahrenabwehrgesetzen keine einfache Aufgabe, zumal sowohl die legislative als auch die judikative Dynamik auf dem Gebiet des polizeilichen Gefahrenabwehrrechts dauerhaft anhält und außerdem noch zahlreiche Verfassungsbeschwerden anhängig[4] bzw. erst jüngst erhoben worden sind. Eine weitere, dann dritte Auflage des Standardkommentars des BayPAG wird also sicher zeitnah erfolgen müssen, schon weil das Polizeirecht im (kriminal-) polizeilichen Alltag seit 2017 erheblich an Bedeutung gewonnen hat, was in der relevanten Literatur durchaus zutreffend als „präventive Wende“ kommentiert wird. Das liegt auch daran, dass
- die Befugnisgrundlagen im strafprozessualen Ermittlungsverfahren und im polizeilichen Gefahrenabwehrrecht in Umfang und Eingriffsintensität inzwischen nahezu kongruent sind, die Einschreitschwelle im Gefahrenabwehrrecht jedoch deutlich vor dem zur Einleitung eines Ermittlungsverfahrens notwendigen Anfangsverdacht (§ 152 Abs. 2 StPO) liegt. Das kann in der Praxis dazu führen, dass Polizeibehörden z. B. nach Ablehnung eines strafprozessualen Beschlussantrags (im Beispielfall auf eine Funkzellenabfrage, § 100g Abs. 3 StPO) durch den Ermittlungsrichter einen erneuten, in der Begründung dezidierter auf die Gefahrenlage reflektierenden Beschlussantrag auf Grundlage des Landespolizeirechts (Art. 42 Abs. 1 Nr. 1, 43 Abs. 2 Nr. 1, S. 3, 44 Abs. 1 S. 3 BayPAG) bei demselben Ermittlungsrichter stellen können[5].
- Dieser Beschluss stellt beispielhaft klar, dass auch tiefgreifende, durch deren verdecktes Informationserhebungsinteresse zur Gefahrenerforschung in ihrer Eingriffsintensität ganz erhebliche Eingriffsmaßnahmen auch innerhalb eines Ermittlungskomplexes wahlweise alternativ sowohl repressiv als auch präventiv begründet werden können, was in gewisser Weise eine Abkehr von der bislang notwendigen, dogmatisch tradierten kasuistischen Dominanzentscheidung zugunsten einer Rechtssphäre bei doppelfunktionalen Eingriffsmaßnahmen darstellt.[6]
Diese Entwicklung zeigt deutlich eine ganz allgemein in diesem Kontext zunehmende Bedeutung des polizeilichen Gefahrenabwehrrechts für die (kriminal-) polizeiliche Praxis, bspw. bei (verdeckten) Gefahrenerforschungseingriffen aber auch zahlreichen (aktionellen) Gefahrenabwehrmaßnahmen, z. B. im Rahmen standardisierter polizeilicher Programme des Gefährder-, Bedrohungs- und Risikomanagements. Polizeilich betrachtet entstehen hierdurch gewaltige innerdienstliche organisatorische und vor allem juristische Herausforderungen, da derartige Maßnahmen der Gefahrenabwehr hinsichtlich der Beschlussantragsbegründung, der im Anschluss notwendigen gesetzlichen Transparenzerfordernisse und Dokumentationspflichten (Speicherungsdauer, Verständigungs- und Informationserfordernisse und Rückstellungsbegründungen in diesem Kontext, Löschungsentscheidungen etc.) und aller damit zusammenhängender Folgemaßnahmen in ausschließlicher Verantwortung der Polizeibehörden ohne die im Ermittlungsverfahren selbstverständliche Sachleitungsbefugnis der Staatsanwaltschaft liegen.
Diese Entwicklung macht deutlich, wie bedeutsam eine tiefgreifende, auf dem aktuellen Stand der Gesetzgebung und Rechtsprechung gehaltene nachhaltige Kommentierung des polizeilichen Gefahrenabwehrrechts darstellt. Der von Möstl und Schwabenbauer in zweiter Auflage herausgegebene Kommentar zum Polizei- und Sicherheitsrecht Bayern wird dieser Herausforderung in Umfang und Tiefe in jeder Hinsicht gerecht. Zu nahezu jeder praktischen / dogmatischen Problemstellung finden sich fundierte Kommentierungen und aktuelle Hinweise auf einschlägige (ober)gerichtliche Rechtsprechung. Insofern gehört das Werk mindestens in die Präsenzbibliothek jeder unmittelbar mit der Materie verdeckter Gefahrenerforschungseingriffe und aktioneller Folgemaßnahmen im Rahmen des Gefährder- und Bedrohungsmanagements betrauter Dienststellen der Polizei[7] und ist darüber hinaus als Standardkommentar in der justiziellen Rechtspflege etabliert.
Holger Plank
[1] Seit 2016 wurde das Bayerische Polizeiaufgabengesetz mehrfach umfangreich novelliert und dadurch erheblich ausgeweitet: a. Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen (GVBl. Nr. 13 vom 31.07.2017, „kleine Novelle“); b. PAG-Neuordnungsgesetz (GVBl. Nr. 9 vom 24.05.2018, „große Novelle“); c. Gesetz zur Errichtung der Bayerischen Grenzpolizei (GVBl. Nr. 14 vom 24.07.2018); d. Gesetz zur Änderung der Bestimmungen zu automatisierten Kennzeichenerkennungssystemen, AKE-Änderungsgesetz (GVBl. Nr. 22 vom 17.12.2019); e. aufgrund der zahlreichen landes- und bundesverfassungsgerichtlichen Beschwerden sowohl gegen die „kleine“ als auch die „große“ Novelle setzte die Bayerische Staatsregierung im Jahr 2018 eine unabhängige „PAG-Kommission“ ein (Abschlussbericht der Kommission vom 30.08.2019); f. Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften (GVBl. Nr. 14 vom 30.07.2021 – Umsetzung der Empfehlungen der „PAG-Kommission“ und Modifizierung des Art. 29 (alt) aufgrund der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Bayerischen Grenzpolizei, vgl. BayVGH, Vf. 10-VIII-19 / Vf. 12-VII-19 vom 28.08.2020); g. Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und des Polizeiorganisationsgesetzes (GVBl. Nr. 6 vom 31.03.2023 infolge der Entscheidung des BVerfG zu Bestandsdaten); h. Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften (GVBl. Nr. 14 vom 30.07.2024, „Palantir-Paragraf: Art. 61a PAG“); i. Gesetz zum Schutz vor Drohnenüberflügen in Bayern (GVBl. Nr. 24 vom 30.12.2025, neuer Art. 29a PAG).
[2] Prof. Dr. iur., Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht II an der Universität Bayreuth, ausgewiesener Experte auf dem Gebiet des Polizeirechts (vgl. auch Kommentare zum Polizeirecht BW, Hessen, Brandenburg, Niedersachsen) und bereits mehrfach als Prozessbevollmächtigter der Bayerischen Staatsregierung bei Verfassungsbeschwerden gegen das Polizeirecht (zuletzt 2018 – „große Novelle“) bestellt.
[3] Dr. iur, Beisitzender Richter, u. a. 10. Senat des Verwaltungsgerichtshofs
[4] Z. B. gegen Art. 61a BayPAG durch die GFF vom 22.07.2025.
[5] Welcher nach erneuter Ablehnung durch den Ermittlungsrichter im Beschwerdeweg durch das LG Nürnberg bewilligt werden kann (LG Nbg., Beschluss vom 31.01.2023, 18 T 7132/22)
[6] Diesbezüglich stellt das LG Nürnberg in seinem Beschluss (vgl. oben, Fn. 5) fest, dass die präventivpolizeilichen Befugnisse nach dem BayPAG gleichrangig neben repressiven Eingriffsermächtigungen nach der StPO stehen. „Gefahrenabwehr ist eine zentrale staatliche Aufgabe, die gegenüber der Strafverfolgung eigenständige Bedeutung hat und nicht hinter ihr zurücktritt; vielmehr stehen beide als staatliche Aufgaben mit unterschiedlicher Zielrichtung gleichberechtigt nebeneinander (…). Das Gesetz kennt folglich keinen Vorrang strafprozessualer Vorschriften gegenüber dem Gefahrenabwehrrecht (…), sodass die zunächst erfolgte Weigerung der Staatsanwaltschaft Nürnberg-Fürth zur Beantragung einer repressiven Funkzellenabfrage dem präventivpolizeilichen Antrag nicht entgegenstand.“ Die Polizei könne „auch während eines bereits laufenden Ermittlungsverfahrens aufgrund präventiver Ermächtigungsgrundlagen zum Zwecke der Gefahrenabwehr tätig werden.“ Vgl. hierzu auch die jüngere Rechtsprechung des BGH zur sog. „legendierten Kontrolle“ (BGH, Urteil vom 26.04.2017, 2 StR 247/16)
[7] Das ist durch den Rahmenvertrag des Landes Bayern zur Nutzung der entsprechenden Module der Datenbank beck-online, in der das Werk elektronisch zur Verfügung steht, mindestens für ebenjene Dienststellen meines Wissens gewährleistet.