Schmidbauer, Wilhelm / Steiner, Udo: Polizeiaufgabengesetz / Polizeiorganisationsgesetz. Rezensiert von Holger Plank

Schmidbauer, Wilhelm[1] / Steiner, Udo[2]: Polizeiaufgabengesetz / Polizeiorganisationsgesetz. Kommentar[3] ISBN: 978-3-406-79809-2, 1291 Seiten, C. H. Beck Verlag, München, 6. Auflage 2023[4], 69.– €.

Seit der 5. Auflage 2020 des Kommentars erfuhr das bayerische Polizei­recht einige wesentliche Veränderungen.[5] Ausgangspunkt der umfänglichen No­vellierung im Jahr 2021 waren die Empfehlungen der PAG-Kommission[6] sowie eine Entscheidung des Bayer. Verfassungsgerichtshofes zur Bayerischen Grenz­polizei[7], die in der Folge zur Aufhebung des Art. 29 PAG führte. Eine weitere beachtliche Änderung, die die Anpassung des bayerischen Polizeiaufgabenge­setzes an die Bestandsdatenentscheidung des BVerfG[8] beinhaltet, ist erst seit November 2022 im parlamentarischen Verfahren.

Diese Entscheidung sowie die in der Folge veranlassten legislativen bundesrechtlichen Änderungen werden in der Kommentierung bereits behandelt (Art. 43 Abs. 5 PAG, Rn. 240 ff), Inhalt und Regelungstiefe der bayerischen Parlamentsdrucksache in diesem Kontext konnten aber in der Neuauflage (de lege ferenda) noch nicht umfassend berück­sichtigt werden.[9] Eine zusätzliche kleinere, rein redaktionelle Veränderung[10] in Art. 7 Abs. 2 PAG wurde aufgrund der Veränderungen im Betreuungsrecht fällig.

Der Umfang der Kommentierung hat aufgrund der legislativen Modifikationen und Ergänzungen in der 6. Auflage nochmals um beachtliche 78 Seiten zuge­nommen. Der Kaufpreis für den Kommentar ist unter Berücksichtigung dieses Umstandes und der allgemeinen Preissteigerung im Vergleich zur Vorauflage erstaunllicher Weise nahezu stabil geblieben.

Blickt man in die nähere Zukunft, wird zudem zügig eine Befugnis zur „automa­tisierten Datenauswertung“ im PAG (voraussichtlich ein neuer Art. 54 Abs. 6) notwendig werden. Bayern hat Anfang des Jahres 2022 eine neue „verfahrens­übergreifende Recherche- und Analysesoftware“ (VeRA) der Fa. Palantir be­schafft, will vor der Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Landtag aber zunächst das Urteil des BVerfG zu den relevanten Bestimmungen des hessischen und des Hamburger Polizeigesetzes prüfen.[11]

Zudem muss man anmerken, dass über einige Verfassungsbeschwerden, Normen­kontrollanträge, „Popularklagen“[12] bzw. „Meinungsverschiedenheiten“[13] gegen das Polizeiaufgabengesetz Bayern vor dem Bundesverfassungsgericht[14] und dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH) noch nicht entschieden wor­den ist. Diese beziehen sich zwar im Wesentlichen auf die PAG-Novellen der Jahre 2017 und 2018, also auf Vorschriften vor der umfassenden Novellierung des PAG auf Grundlage der Feststellungen der PAG-Kommission.[15] Zudem sind seit dem 16.12.2022 bzw. dem 28.12.2022 mindestens zwei weitere Popularkla­gen gegen die Gewahrsamsvorschriften im PAG (Art. 17 – 20) im Zusammenhang mit den bekannten Aktionen von Klimaaktivisten angekündigt.[16]

Allerdings hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof jüngst bereits eine Popu­larklage zur Neuregelung des Art. 60a PAG im Jahr 2021 („Zuverlässigkeits­überprüfung“)[17] abgewiesen. Ebenso hatte der Bayerische Verwaltungsgerichts­hof keine durchgreifenden Bedenken gegen eine Vorschrift zur „polizeilichen Beobachtung“ im BayPAG (a. F.).[18]

Dennoch können weitere notwendige Änderungen des bayerischen Polizeiauf­gabengesetzes in Folge der jeweiligen noch ausstehenden verfassungsge­richtlichen Entscheidungen nicht ausgeschlossen werden, was sicher Auswir­kungen auf eine dann zügig erforderliche Neukommentierung in der 7. Auflage hätte.

Nach dieser kursorischen Darstellung der Änderungshistorie des PAG (nach der Besprechung der Vorauflage, Fn. 4), einem kurzen Ausblick (de lege ferenda) und noch vor einigen wenigen Anmerkungen zur wie gewohnt profunden Neukommentierung zurück zu den rechtstatsächlichen Entwicklungen seit dem Erscheinen der Vorauflage. Weil die umfassende, im Wesentlichen an den Vor­schlägen der PAG-Kommission ausgerichtete Novellierung des PAG zum 01.08.2021 eine umfassende Anpassung der Kommentierung erfordert, ist es ge­boten, neben den fortfolgend nicht explizit dargelegten umfangreichen redak­tionellen Änderungen[19], wenigstens stichpunktartig auf die wesentlichen Ände­rungen im Rahmen der Novelle im Jahr 2021[20] einzugehen:

  • 11 PAG ist wieder in der ursprünglichen Form als „polizeiliche Gene­ralklausel“ für Gefahren abwehrende Maßnahmen ausschließlich auf Grundlage einer „konkreten Gefahr“ formuliert,
  • neu eingefügt wird Art. 11a PAG, der als Generalklausel für den Fall des Vorliegens einer „drohenden Gefahr“ formuliert ist,[21]
  • neu geregelt bzw. modifiziert werden Vorschriften zu den „bedeutenden Rechtsgütern“[22] in Art. 11a Abs. 2 Nr. 1 – 4 PAG, wodurch die Anwen­dungsfälle der „drohenden Gefahr“ im Gesetz per se über deren Konnotierung mit diesen spezifsichen Rechtsgütern eingeschränkt werden,
  • 13 Abs. 1 Nr. 4 PAG („Identitätsfeststellung und Prüfung von Be­rechtigungsscheinen“) wird nach den Vorgaben eines Urteils des BVerfG[23] für bestimmte Kontrollsituationen präzisiert und erhält dadurch eine die Anwendungsfälle untercheidende Untergliederung in die lit. a – c,
  • Die Regleungen zur DNA-Analyse als „erkennungsdienstliche Maßnah­me“ (Art. 14 3 PAG n. F.) und zur Analyse unbekannten DNA-Spu­renmaterials (Art. 32a PAG neu) werden in verfahrensrechtlicher Hinsicht ergänzt, in Art. 32a PAG (neu) wurde die ursprünglich geplante Möglich­keit der Untersuchung der „biogeographischen Herkunft“ herausgenom­men und die Voraussetzungen für die Identifizierung hilfloser Personen oder Verstorbener mittels molekular-genetischer Untersuchung werden ex­plizit geregelt (Art. 14 Abs. 4 n. F.) und nun ebenfalls unter Anordnungs­vorbehalt eines Richters gestellt,
  • die Höchstdauer eines richterlich angeordneten Gewahrsams wird von drei auf einen Monat (mit einer max. Verlängerungsmöglichkeit auf höchstens zwei Monate) verkürzt (Art. 20 2 PAG n. F.); zugleich wird der Rechtsschutz für Betroffene eines Präventivgewahrsams gestärkt, indem ihm von Amts wegen ein Rechtsanwalt zur Seite gestellt wird (Art. 97 Abs. 4 PAG neu),
  • der Einsatz von Body-Cams in Wohnungen wird mit der Einführung eines Richtervorbehalts für eine spätere Nutzung der Aufzeichnungen für Zwecke der Gefahrenabwehr (Art. 33 4 Satz 5 PAG n. F.) sowie eine Dokumentationsvorschrift ggü. dem Betroffenen (Art. 33 Abs. 4 Satz 4 PAG n. F.) modifiziert; außerdem wird ein Auskunftsrecht Betroffener für mit der Body-Cam aufgezeichnete Bild- und Tonaufnahmen (auch außer­halb von Wohnungen) eingeführt (Art. 65 Abs. 1 Satz 1 PAG n. F.),
  • neu eingeführt ist eine Vorschrift, die Art und Umfang polizeilicher „Zu­verlässigkeitsüberprüfungen bei Anlässen mit erheblichen Sicherheitsri­siken“ für Beschäftigte und Dienstleister im Vorfeld derartiger Anlässe auf Grundlage eines Einwilligungsvorbehalts der zu überprüfenden Person regelt (Art. 60a PAG neu, vgl. oben Fn. 17); die neue Vorschrift regelt im Übrigen erstmals explizit auch eine Überprüfung von Personen, die „eine Tätigkeit in einer Behörde der Polizei oder des Verfassungsschutzes anstreben“ (Art. 60a Abs. 5 PAG neu),
  • es wurden einige neue Richtervorbehalte (vgl. bspw. nur oben, fünfter Spie­gelstrich) eingeführt; zur besseren Übersichtlichkeit, als Aufzählung gebündelt an zentraler Stelle im Gesetz (Art. 94 PAG n. F.), werden nun diejenigen Maßnahmen, die einem grundsätzlichen Richtervorbehalt unter­liegen, ausgewiesen; hierfür wurde zusammen mit der in Fortfolge notwen­digen Ausweisung verfahrensrechtlicher Vorschriften ein neuer Ab­schnitt („Richtervorbehalte; gerichtliches Verfahren“, Art. 94 – 99 PAG neu) ins Gesetz eingefügt,
  • im neuen IX. Abschnitt wurde außerdem (Art. 99 PAG neu) das Be­schwerdeverfahren mit der Einführung einer Rechtsbeschwerde im zweiten Rechtszug zum Bayerischen Obersten Landesgericht[24] neu geregelt,
  • abschließend in dieser stichpunktartigen Darstellung der Neuregelungen ist noch auf die Modifikation der bestehenden operativen präventivpolizei­lichen Opferschutzmaßnahmen und deren datenschutzrechtlicher Ergän­zung (Art. 92 PAG neu, „Verwendung personenbezogener Daten bei Opferschutz“) hinzuweisen.

Das Polizeirecht ist nach dem Urteil des BVerfG zum BKAG[25] und der in Folge eines hierbei modifizierten Gefahrenbegriffs („drohende Gefahr“, Rn. 112 des Urteils), der in unterschiedlicher Form – am intensivsten wohl im PAG Bayern – in den Landespolizei- bzw. Gefahrenabwehrgesetzen Berücksichtigung fand, zu zahlreichen kritischen Kommentaren in der polizeirechtlichen Fachliteratur, zu einigen z. T. noch offenen Verfassungsbeschwerden und zu öffentlichen zivilge­sellschaftlichen Protesten geführt hat, in beständigem Fluss. Schmidbauer bezeichnet dies in seinem Vorwort zur Neuauflage (jedenfalls bezogen auf die parlamentarische Debatten) als „leidenschaftliche Diskussion“. Hinzu kommen fortfolgend Anpassungsbedarfe auf der Grundlage umfangreicher neuer datenschutzrechtlicher Vorgaben. Umso notwendiger werden deshalb zeitnahe und profunde Kommentierungen zur Einordnung. Die zügige Neuauflage des Kommentars in Folge der dargestellten Novellen bringt in bewährter Weise Wis­senschaft und Praxis zusammen – und zwar in den dogmatisch ausgerichteten Teilen weit über die Kommentierung der spezifisch bayerischen Regelungen des PAG hinaus. Für die Praxis relevant fehlt auch nicht der zutreffende Hinweis auf die inzwischen für den insbesondere im sicherheitsbehördlichen Vollzug tätigen Rechtsanwender „bedenkliche Regelungsdichte“.

Die Autoren bieten dem Leser in ausgiebig kritisch-diskursiver, ja zum Teil auch in durchaus angenehmer „leidenschaftlicher“ Weise eine sehr gute Orientierung und tiefergehende dogmatische Einordnung bei zahllosen hilfreichen Verweisen auf ergänzende Quellen, vor allem zu den seit 2017 umfangreichen und grund­legenden Novellen des bayerischen Polizeirechts. Der Hauptkommentator, Prof. Schmidbauer (sein Mitkommentator, Prof. Steiner, erläutert wie bereits in den Vorauflagen nur die Regelungen zu den Art. 7 und 8 PAG – „Verantwortlichkeit für das Verhalten von Personen“ und „den Zustand von Sachen“) formuliert mit Blick auf seine ehemalige (exekutive) Profession als Landespolizeipräsident in Bayern einleitend die kritische Reizfrage, „wie viel Schutz der Staat seinen Menschen gewähren will und soll?“ Damit setzt er – ohne im Fachteil die gewohnt professionelle, „tendenziell“ allerdings mitunter durchaus polizeibehördlich kon­notierte Kommentatoren-Rolle zu verlassen – einen kritischen Ankerpunkt für eine hoffentlich gedeihliche Diskussion zum Umfang und zur Reichweite der Verpflichtung des Staates zum präventivpolizeilichen Schutz der Grundrechte der Menschen, auch wenn man diesbezüglich nicht in allen Fragen mit seiner Kommentierung übereinstimmen muss.

Der übersichtliche Aufbau, Umfang und Dichte der Kommentierung und letztlich das im Vergleich mit anderen Werken zum polizeilichen Gefahrenabwehrrecht bei diesem Kommentar nach wie vor unerreichte Preis-Leistungs-Verhältnis machen den „Schmidbauer / Steiner“ (jedenfalls für Bayern, in seinen grund­legenden dogmatischen Inhalten m. E. aber auch darüber hinaus) neben dem BeckOK von Möstl / Schwabenbauer (2022) zum BayPAG zu einem nach wie vor sehr empfehlenswerten Standardwerk.

Holger Plank, im Januar 2023

[1] Prof. Dr. iur. Wilhelm Schmidbauer, Landespolizeipräsident in Bayern a. D., Universität Re­gensburg.

[2] Prof. em. Dr. iur. Udo Steiner, Lehrstuhl für öffentliches Recht, insbesondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht, Universität Regensburg; Bundesverfassungsrichter a. D.

[3] Vgl. Inhaltsverzeichnis auf der Verlags-Website des C. H. Beck Verlags München, zuletzt abgerufen am 23.01.2023.

[4] Die 5. Auflage des Kommentars aus dem Jahr 2020 (vgl. Besprechung im PNL) berücksich­tigte Rechtsprechung und Literatur bis zum 07. Januar 2020, die aktuelle 6. Auflage bis zum 25.10.2022.

[5] „Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften“ vom 23.07.2021, GVBl. 2021, S. 418; vgl. hierzu auch die synoptische Darstellung der Verände­rungen auf der Website des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Sport und Inte­gration.

[6] Zur Historie der Einsetzung der Kommission und zum Anlass und Umfang ihres Auftrags, vgl. Besprechung der 5. Auflage 2020 des Kommentars (oben, Fn. 4) sowie die erläuternde Broschüre (Rubrik „Veröffentlichungen“, PAG-Novelle 2020/2021) des Bayerischen Staats­ministeriums des Innern; Ergebnisse, vgl. PAG:Kommission zur Begleitung des neuen baye­rischen Polizeiaufgabengesetzes, Abschlussbericht vom 30.08.2019.

[7] Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Vf. 10-VIII-19 / Vf. 12-VII-19 vom 28.08.2020.

[8] BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020 (BVerfGE 155,119 –Bestandsdatenauskunft II, Az. 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13).

[9] Bayerischer Landtag, Drs. 18/25069 vom 16.11.2022; vgl. hierzu auch die FAQ-Website des Bayerischen Staatsministeriums des Innern (Stand 25.11.2023).

[10] Vgl. § 6 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Betreuungsgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften, GVBl. 2022, S. 718 vom 23.12.2022.

[11] Vgl. Pressemitteilung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Sport und Inte­gration vom 13.01.2023; das BVerfG hat eine Entscheidung zu den Verfassungsbeschwerden im Auftrag der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) zu den entsprechenden Bestimmungen zur „automatisierten Datenabfrage“ in Hessen, § 25a HSOG (vertreten durch Prof. Dr. Singeln­stein, „Hessen-Data“) und § 49 des Hamburger Gesetzes zur Datenverarbeitung der Polizei (vertreten durch Jun.-Prof. Dr. Golla) für den 16.02.2023 angekündigt. Eine Entscheidung zu der ebenfalls im Auftrag der GFF vor dem BVerfG beklagten Vorschrift in § 23 Abs. 6 PolG NRW (vertreten durch Dr. Mojni, „DAR“) hat das BVerfG noch nicht angekündigt. Diese Ver­fassungsbeschwerde wurde allerdings erst am 05.10.2022 erhoben.

[12] Vgl. Art. 55 des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof.

[13] Eine Besonderheit in Art. 75 Abs. 3 der Bayerischen Verfassung, auf die Art. 49 des Gesetzes über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof ausdrücklich Bezug nimmt.

[14] Eine Jahresentscheidungsvorschau des Bundesverfassungsgerichts für das Kalenderjahr 2023 ist noch nicht verfügbar (Stand 24.01.2023). Ebenso ist nicht bekannt, wann der BayVerfGH zu den noch ausstehenden Verfahren entscheiden wird.

[15] In diesem zeitlichen Zusammenhang hat der BayVerfGH lediglich einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit zahlreicher Bestim­mungen, insbesondere der Neuaufnahme der „drohenden Gefahr“ in das PAG abgewiesen, Az. Vf. 15-VII-18 vom 07.03.2019.

[16] Vgl. Süddeutsche Zeitung, 16.12.2022, zugegriffen: 24.01.2023 und Fränkischer Tag, 28.12.2022, zugegriffen: 24.01.2023. Ob die Popularklagen bereits beim BayVerfGH einge­reicht worden sind, lässt sich aus den öffentlich verfügbaren Quellen nicht abschließend er­mitteln.

[17] BayVerfGH, Az Vf. 47-VII-21 vom 17.05.2022

[18] Hier zu Art. 36 Abs. 1 Nr. 1 PAG (a. F.) – aktuelle Nachfolgeregelung Art. 40 Abs. 1 Nr. 1 PAG n. F.)  BayVerfGH, Beschluss vom 12.01.2023, Az. 10 C 22.113.

[19] Hierzu wird auf die Synopse (Fn. 5) verwiesen.

[20] Vgl. Fn. 6, „Broschüre“, gleichzeitig Themenseite Polizeiaufgabengesetz des Ministeriums.

[21] Bisher Art. 11 Abs. 3 PAG a. F. Mit dieser Neuregelung soll das Verhältnis zwischen „kon­kreter“ und „drohender“ Gefahr klarer geregelt werden und schon gesetzessystematisch deut­lich werden, dass die „konkrete“ Gefahr der Hauptanwendungsfall für das polizeiliche Ein­schreiten ist und das Handeln auf Grundlage einer „drohenden“ Gefahr in einem Beschluss­antrag ausführlich zu begründen ist (Art. 11a Abs. 1 PAG, vgl. S. 4 der „Broschüre“, Fn. 6).

[22] Ganz herausgenommen wird der Begriff „erhebliche Eigentumsposition“ (Art. 11 Abs. 3 Nr. 4 PAG a. F.), mit einem Zusatz in der Anwendung konkretisierend eingeschränkt wird das Rechtsgut der „sexuellen Selbstbestimmung“ (Art. 11 Abs. 3 Nr. 3 a. F. – Art. 11a Abs. 2 Nr. 3 n. F.), die zu unbestimmte Formulierung „Sachen, deren Erhalt im besonderen öffentlichen Interesse liegt“ in Art. 11 Abs. 3 Nr. 5 PAG (a. F.) wird zu einem „Anlagen- bzw. Ku­lturgüterbegriff“ modifiziert und die Anlagen auf solche der kritsichen Infrastruktur einge­grenzt (vgl. Art. 11a Abs. 2 nr. 4 n. F.).

[23] BVerfGE 1 BvR 142/15 vom 18.12.2018 („Kfz-Kennzeichenkontrolle 2“).

[24] Hierdurch wird künftig sichergestellt, dass es hinsichtlich weit reichender Neuregelungen sehr viel schneller als bisher zu eine gefestigte obergerichtliche, Rechtsprechung kommen kann.

[25] BVerfG, 1 BvR 966/09, 1140/09 vom 20.04.2016.